（2017年9月24日江苏省第十二届人民代表大会常务委员会第三十二次会议通过）

第一章总则

第一条为了加强河道管理和保护，规範开发利用，保障防洪和供水安全，改善水生态环境，发挥河道的综合效益，根据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国防洪法》《中华人民共和国河道管理条例》等法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条本省行政区域内河道（包括湖泊、水库、人工水道、行洪区、蓄洪区、滞洪区）的管理、保护和利用，适用本条例。

第三条河道管理实行全面规划、统筹兼顾、保护优先、综合治理、合理利用的原则，服从防洪的总体安排。

第四条县级以上地方人民政府应当加强对河道管理工作的领导，建立健全河道管理单位，将河道管理纳入国民经济和社会发展规划，将河道建设、维修养护、管理运行所需经费纳入年度财政预算。

第五条县级以上地方人民政府水行政主管部门是本行政区域内河道的主管部门。县级以上地方人民政府其他有关部门根据各自职责做好河道管理的有关工作。

经省人民政府批准设立的水利工程管理机构，履行法律、法规规定和省人民政府赋予的河道监督管理职责。

对本省行政区域内由流域管理机构直接管理的河道，流域管理机构按照国家规定履行河道管理职责。

第六条乡镇人民政府、街道办事处应当按照规定的职责，加强日常巡查，制止违法行为，做好河道的维修养护和清淤疏浚、保洁等工作。

村民委员会、居民委员会可以依法制定村规民约或者居民公约，引导村民、居民自觉维护河道整洁，协助做好河道的清淤疏浚和保洁工作。

第七条全面实行河长制，落实河道管理保护地方主体责任，建立健全部门联动综合治理长效机制，统筹推进水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复，维护河道健康生命和河道公共安全，提升河道综合功能。

第八条地方各级人民政府及有关部门、新闻媒体应当加强河道管理和保护的宣传教育，普及河道管理和保护的相关知识，引导公众自觉遵守河道管理和保护的法律法规。

任何单位和个人有权对违反河道管理法律法规的行为进行制止和举报。对管理和保护河道作出突出贡献的单位和个人，由地方各级人民政府或者水行政主管部门给予奖励。

第二章管理和保护

第九条省、设区的市、县（市、区）、乡镇（街道)四级设立总河长，河道分级分段设立河长。总河长、河长名单向社会公布。

第十条各级总河长是本行政区域内河长制的第一责任人，组织领导、协调解决河长制落实过程中的重大问题，组织督促检查、绩效考核和问责追究。

各级河长负责组织相应河道的管理、保护、治理等工作，开展河道巡查，协调、督促解决河道管理保护中的问题。

各相关部门按照分工履行职责，落实河长制有关工作。

第十一条县级以上地方人民政府应当建立河长制考核评价制度和公众参与信息平台，并聘请有关专业组织、社会公众对河长的履职情况进行监督和评价。

第十二条河道管理实行统一管理与分级管理相结合，下级管理服从上级管理的管理体制。对上级水行政主管部门管理的河道，下级水行政主管部门可以按照职责许可权的规定，根据河道的统一规划和管理技术要求实施管理。

县级以上地方人民政府水行政主管部门应当按照河道分级管理许可权制定河道管理名录，经本级人民政府批准后向社会公布。

第十三条县级以上地方人民政府水行政主管部门应当做好本行政区域内河道水系、水域状况、开发利用等基础情况调查工作，建立和完善河道档案，加强河道管理的信息化建设。

第十四条县级以上地方人民政府水行政主管部门应当根据河道分级管理许可权，按照防洪、水资源配置和保护的总体安排，会同发展改革、交通运输等部门编制河道保护规划，报本级人民政府批准后实施，并报上一级水行政主管部门备案。

河道保护规划应当包括河道管理範围、保护範围与管理保护措施，防洪治涝措施，蓄水、输水要求与措施，水功能区划、水质保护目标与管理保护措施，生态保护目标与保护措施，河道内重要基础设施保护措施，资源开发利用控制指标，饮用水源保护区和饮用水源准保护区的划分方案与管理保护措施以及岸线资源利用与保护、河道采砂管理，河道占用清退与清淤方案、河道管理方案等内容。

河道保护规划应当符合流域、区域综合规划和防洪、水资源等专业规划，与土地利用总体规划、城乡建设规划、环境保护规划、生态红线保护规划等规划相衔接。其他专业规划应当与河道保护规划相协调。

第十五条县级以上地方人民政府应当设立河道水域和岸线资源的保护区、保留区、控制利用区和开发利用区，保证水域和岸线资源的有效保护与合理开发利用。

第十六条县级以上地方人民政府应当加强对具有重要历史文化价值河道的保护，明确保护範围和标準，建立相关档案，对涉及河道的非物质文化遗产进行挖掘、整理，保护和弘扬河道文化。

第十七条县级以上地方人民政府应当组织开展河道的划界工作，依法对本行政区域内的河道划定管理範围和保护範围，并向社会公布。

河道管理範围按照《江苏省水利工程管理条例》的规定划定。

河道管理範围内属于国家所有的土地，可以由河道管理单位使用，并依法办理不动产登记手续。其中，已经县级以上人民政府批准由其他单位或者个人使用的，可以继续由原单位或者个人使用。属于集体所有的土地，其所有权和使用权不变。土地的使用不得损害河道功能和影响河道安全。

第十八条县级以上地方人民政府水行政主管部门应当设定河道管理範围的界桩和标识牌。标识牌应当载明河道名称、管理责任人、河道管理範围以及河道管理範围内禁止和限制的行为等事项。

任何单位和个人不得擅自移动、损毁、掩盖界桩和标识牌。

第十九条修建河道工程，在工程设计中应当包括主体工程和观测、防汛、自动控制（监控）、水文、管理用房等各类管理基础设施和附属设施，明确工程管理範围。工程概算中应当包含上述工程设施的投资。在工程开工前应当依法办理用地手续，确定土地权属。工程竣工验收时，应当将上述工程一併验收，并将有关资料（包括不动产权属证书）移交工程管理单位。

第二十条河道管理单位应当加强河道的安全检查和维修养护，消除安全隐患，保障安全运行。

县级以上地方人民政府水行政主管部门应当积极培育河道维修养护市场，规範市场秩序，逐步实行河道管理和维修养护分离，提高河道管护效能。

第二十一条地方各级人民政府应当加强河道环境整治，限期消除黑、臭、髒河道，定期组织水生植物清理、漂浮物打捞、河道保洁等。

第二十二条县级以上地方人民政府水行政主管部门应当对河道淤积情况定期监测，并根据监测情况制定清淤疏浚计画，报经本级人民政府批准后实施。

清淤疏浚计画应当明确清淤疏浚的範围和方式、责任主体、资金保障、淤泥处理等事项。

河道清淤不得损害河道水生态环境。淤泥利用应当经无害化处理，并符合环境保护的要求。

第二十三条河道管理单位应当加强堤防及其护堤地绿化工作，防止水土流失，美化河道环境。

河道管理範围内护堤护岸林木不得擅自砍伐。採伐河道管理範围内水利防护林的，应当依法办理採伐许可手续，并按照规定更新补种。其他部门在河道管理範围内营造的林木，其日常管理和更新採伐应当满足河道行洪排涝、防汛抢险、工程安全和水土保持的需要。

第二十四条在船舶航行可能危及堤岸安全的河段，应当限定航速。限定航速的标誌，由交通运输主管部门与水行政主管部门商定后设定。

通行船舶应当遵守限定航速规定，不得超速行驶。

第二十五条禁止擅自围垦河道。因江河治理需要围垦的，应当经过科学论证，并经省水行政主管部门同意后报省人民政府批准。

已经围河造地的，应当制定计画，明确时限，按照国家规定的防洪标準进行治理，退地还河。

第二十六条禁止填堵、覆盖河道。

因城市建设确需填堵原有河道的沟叉、贮水湖塘洼淀和废除原有防洪围堤的，应当按照管理许可权，报城市人民政府批准，并按照等效等量原则进行补偿，先行兴建替代工程或者採取其他补偿措施，所需费用由建设单位承担。

第二十七条在河道管理範围内禁止下列活动：

（一）倾倒、排放、堆放、填埋矿渣、石渣、煤灰、泥土、泥浆、垃圾等废弃物；

（二）倾倒、排放油类、酸液、硷液等有毒有害物质；

（三）损坏堤防、护岸、闸坝等各类水工程建筑物及防汛、水文、通讯、供电、观测、自动控制等设施；

（四）在行洪、排涝、输水河道内设定影响行水的建筑物、构筑物、障碍物或者种植阻碍行洪的林木或者高秆作物；

（五）在堤防和护堤地建房、垦种、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开採地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动；

（六）其他侵占河道、危害防洪安全、影响河势稳定和破坏河道水环境的活动。

第二十八条涵、闸、泵站、水电站应当设立安全警戒区。安全警戒区由水行政主管部门在工程管理範围内划定，并设立标誌。禁止在涵、闸、泵站、水电站安全警戒区内从事渔业养殖、捕（钓）鱼、停泊船舶、建设水上设施。

禁止在行洪、排涝、输水的主要河道或者通道上设定鱼罾、鱼籪等捕鱼设施。

设区的市、县（市、区）人民政府渔业主管部门应当会同同级水行政主管部门、交通运输行政主管部门制定河道内渔具管理办法，报同级人民政府批准后施行。

第二十九条县级以上地方人民政府水行政主管部门应当建立河道巡查、督查制度，定期开展监督检查，查处违法行为。河道管理单位应当开展日常管理巡查，向水行政主管部门报告巡查中发现的重大问题。

第三章开发利用

第三十条在河道管理範围内确需建设跨河、穿河、穿堤、临河的建筑物、构筑物等工程设施的，其工程建设方案以及工程位置和界限应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准，但由流域管理机构审批的除外。

第三十一条在河道管理範围内建设工程设施，应当符合防洪要求、河道保护规划和相关技术标準、技术规範，不得妨碍河道行洪输水、航运畅通，不得危害堤防安全、影响河势稳定。

修建前款规定的工程设施占用水域的，应当根据建设项目所占用的水域面积、容量及其对水域功能的不利影响，由建设单位或者个人建设等效替代水域工程。

经批准的工程设施的性质、规模、地点、用途确需变更的，建设单位或者个人应当向水行政主管部门重新办理审批手续。工程设施主体变更的，承接单位或者个人应当到水行政主管部门办理主体变更手续。

第三十二条　河道管理範围内的工程设施施工时，建设单位或者个人应当在开工前将施工方案报水行政主管部门备案，并严格按照施工方案进行施工，承担施工期间和施工範围内的防汛工作。施工围堰或者临时阻水设施影响防洪安全的，建设单位或者个人应当按照防汛指挥机构的紧急处理决定，限期清除或者採取其他紧急补救措施；施工结束后应当及时清理现场、清除施工围堰等设施，恢复河道原状。

对河道堤防等水工程设施造成损害或者造成河道淤积的，建设单位或者个人应当负责修复、清淤或者承担维修费用。

第三十三条建设单位或者个人应当自取得水行政主管部门批准档案之日起三年内开工建设；逾期未开工建设的，原批准档案失效，水行政主管部门应当予以注销。

第三十四条　河道管理範围内经批准建设的工程设施，建设单位或者个人应当保持防汛通道（包括堤顶道路）畅通，不得阻断。本条例实施前已经阻断的，应当採取措施，恢复畅通。

第三十五条除流域管理机构实施管理的外，从事下列活动，应当报县级以上地方人民政府水行政主管部门批准：

（一）在河道管理範围内爆破、钻探、挖筑；

（二）在河道滩地存放物料或者进行生产经营活动；

（三）在河道滩地开採地下资源、考古发掘。

第三十六条　在河道管理範围内开展水上旅游、水上运动等活动，应当符合河道保护规划，不得影响河道防洪安全、行洪安全、工程安全和公共安全，不得污染河道水体。

第四章采砂管理

第三十七条河道采砂管理实行县级以上地方人民政府行政首长负责制。

确需开採利用河道砂石资源的，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当根据河道分级管理许可权和河道保护规划，会同国土资源、交通运输等部门编制河道采砂规划，报本级人民政府批准后实施。

第三十八条县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域内河道采砂管理工作的领导，建立河道采砂管理的督察、通报、考核、问责制度，健全和完善河道采砂管理联合执法机制，组织水利、交通运输、公安、国土资源、渔业等有关部门查处非法采砂行为，及时处理河道采砂管理中的重大问题。

第三十九条县级以上地方人民政府水行政主管部门负责河道采砂的管理和监督工作，根据河道采砂规划制订年度河道采砂计画，实施河道采砂许可，查处河道非法采砂行为。

县级以上地方人民政府交通运输主管部门依法查处无证无照或者证照不全的船舶从事采砂运砂作业，以及在航道和航道保护範围内非法采砂损害航道通航条件的违法行为。

县级以上地方人民政府公安机关负责依法查处河道采砂活动中的违反治安管理和犯罪行为。

县级以上地方人民政府农业、渔业主管部门依法查处因河道非法采砂破坏、损害水生生物资源的违法行为。

县级以上地方人民政府环境保护、国土资源等其他有关部门在各自职责範围内，依照相关法律、法规规定履行河道采砂监督管理职责。

第四十条县级以上地方人民政府可以根据河道的水情、工情、汛情和管理需要，设定河道禁採区和设立禁采期，并予以公告。

下列区域应当划为禁採区：

（一）堤防及护堤地、河道整治工程、水库大坝、水文观测设施、水环境监测设施、涵闸以及取水、排水、水电站等工程及其附属设施安全保护範围；

（二）河道顶沖段、险工险段；

（三）桥樑、穿河电缆、管道、隧道等工程及其附属设施安全保护範围；

（四）饮用水水源保护区。

主汛期、超过警戒水位期间应当确定为禁采期。

第四十一条　河道采砂应当符合河道采砂规划。

在河道管理範围内采砂的单位或者个人，应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准，并依法申领河道采砂许可证；涉及航道的，水行政主管部门应当徵求航道主管部门的意见。

第四十二条　河道采砂实行一船（机）一证。河道采砂许可证有效期不得超过一个可采期。

从事采砂活动的单位和个人需要改变河道采砂许可证规定的事项和内容的，应当依法办理变更手续。

禁止伪造、涂改或者以买卖、出租、出借等方式转让河道采砂许可证。

第四十三条　因整治河道、航道进行采砂的，不受河道采砂规划限制。但河道采砂用于兴建河道、航道工程建筑物的，应当依法申领河道采砂许可证。

第四十四条从事河道采砂的单位或者个人应当按照河道采砂许可证规定的要求进行采砂作业，不得危害水工程安全和航运安全。

第四十五条采砂船舶、机具不得在禁採区内滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶、机具不得在可採区内滞留。

取得河道采砂许可证件的采砂船舶、机具在禁采期内应当按照县级人民政府指定的地点停泊、停放；无正当理由，不得擅自离开指定地点。

第五章法律责任

第四十六条县级以上地方人民政府水行政主管部门或者其他有关部门及其工作人员有下列行为之一的，由其所在单位或者上级主管机关对负有责任的主管人员和其他直接责任人员给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

（一）违法实施行政许可的；

（二）发现违法行为不依法查处的；

（三）不依法履行监督职责，造成严重后果的；

（四）玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊的其他行为。

第四十七条违反本条例第十八条第二款规定，擅自移动、损毁、掩盖界桩、标识牌的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，恢复原状，可以处以二百元以上二千元以下罚款。

第四十八条违反本条例第二十六条第一款规定，填堵或者覆盖河道的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期恢复原状，处以五万元以上五十万元以下罚款；逾期未恢复原状的，代为恢复原状，所需费用由违法者承担；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违反本条例第二十六条第二款规定，擅自填堵原有河道的沟叉、贮水湖塘洼淀、废除原有防洪围堤，或者虽经批准但未按照等效等量原则进行补偿的，由城市人民政府责令停止违法行为，限期恢复原状或者採取其他补救措施；逾期未恢复原状的，代为恢复原状或者採取其他补救措施，所需费用由违法者承担。

第四十九条违反本条例第二十七条第五项规定，在堤防或者护堤地建房的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正，处以二万元以上十万元以下罚款。

违反本条例第二十七条第五项规定，在堤防或者护堤地垦种、放牧、开渠、打井、挖窖、葬坟、晒粮、存放物料、开採地下资源、进行考古发掘以及开展集市贸易活动的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正或者採取其他补救措施，处以一万元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第五十条违反本条例第二十八条第一款规定，在涵、闸、泵站、水电站安全警戒区内捕（钓）鱼的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，可以处以二百元以上一千元以下罚款；从事渔业养殖或者停泊船舶、建设水上设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除，可以处以一千元以上一万元以下罚款。

违反本条例第二十八第二款规定，设定鱼罾、鱼籪等捕鱼设施，影响行洪、排涝、输水的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期拆除；逾期不拆除的，强行拆除，可以处以二百元以上一千元以下罚款。

第五十一条违反本条例第三十一条第二款规定，未建设等效替代水域工程，或者违反本条例第三十二条第一款规定，未按照防汛指挥机构紧急处理决定处置施工围堰、临时阻水设施或者施工结束后未及时清理现场清除施工围堰等设施的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令限期改正，处以一万元以上十万元以下罚款；逾期不改正的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门代为实施，所需费用由违法单位和个人承担。

第五十二条违反本条例第三十四条规定，阻断防汛通道的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门代为实施，所需费用由违法单位和个人承担，并处一万元以上五万元以下罚款。

第五十三条　有下列行为之一的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正或者採取其他补救措施，处以一万元以上五万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）违反本条例第三十五条第一项规定，未经批准或者未按照批准的要求，在河道管理範围内爆破、钻探、挖筑的；

（二）违反本条例第三十五条第二项规定，未经批准在河道滩地存放物料、进行生产经营活动的；

（三）违反本条例第三十五条第三项规定，未经批准在河道滩地开採地下资源、进行考古发掘的。

第五十四条违反本条例第四十一条规定，未经许可，或者违反本条例第四十二条第三款规定，使用伪造、涂改、买卖、出租、出借或者以其他方式转让的河道采砂许可证采砂的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，扣押其采砂船舶、机具或者其中的主要采砂设备等工具，并处五万元以上二十万元以下罚款；情节严重，或者在禁採区、禁采期内采砂的，处以二十万元以上五十万元以下罚款，并没收其采砂船舶、机具等非法采砂工具和违法所得；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

违反本条例第四十四条规定，未按照河道采砂许可证规定的要求进行采砂作业的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，没收违法所得，并处五万元以上十万元以下罚款；情节严重的，吊销河道采砂许可证。

运砂船舶、筛砂船舶在河道采砂地点装运和协助非法采砂船舶偷采砂石的，属于与非法采砂船舶共同实施非法采砂行为，按照本条第一款规定处理。

第五十五条违反本条例第四十五条第一款规定，采砂船舶、机具在禁採区内滞留或者未取得河道采砂许可证在可採区内滞留的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令驶离；拒不驶离的，予以扣押，拖离至指定地点，并可处以三万元以上十万元以下罚款。

违反本条例第四十五条第二款规定，采砂船舶、机具在禁采期内未在指定地点停泊、停放或者无正当理由擅自离开指定地点的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门处以一万元以上三万元以下罚款。

第六章附则

第五十六条本省已有地方性法规对违反采砂管理的行为以及河道管理範围内其他违法行为的行政处罚，与本条例不一致的，按照本条例执行。

经省人民政府批准设立的水利工程管理机构，在其管理职权範围内实施行政处罚。

第五十七条本条例所称河道采砂是指在河道管理範围内採挖砂、石，取土的活动。

第五十八条本条例自2018年1月1日起施行。

主任、副主任、秘书长、各位委员：

受省人民政府委託，现就《江苏省河道管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）作如下说明。

一、立法的必要性

河道是生态系统的重要组成部分，具有防洪、调蓄、排涝、灌溉、供水、航运等多种功能，对保障经济社会发展具有十分重要的作用。我省河湖众多、水系发达，水域面积占国土面积的16.9%。全省有乡级以上河道2万多条，列入《江苏省骨干河道名录》的重要县域以上河道727条；列入《江苏省湖泊保护名录》的湖泊137个，湖泊水域面积6260平方公里，其中省管湖泊13个；在册水库901座，其中大中型水库49座。丰沛的江河湖泊资源和多样的水生态环境，是江苏的特色和优势。保护好、利用好这些河湖资源，事关江苏经济社会可持续发展和人民福祉。1996年8月8日，省政府常务会议通过了《江苏省河道管理实施办法》（以下简称《办法》），《办法》的实施对规範河道管理，保障防洪安全、供水安全和水工程安全，发挥了积极作用。随着形势的不断发展，出现了一些新情况和新问题，现行《办法》已不能适应实际需要，亟需制定一部地方性法规强化全省河道管理。

（一）制定《条例》是加强生态文明建设的需要。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，提出大力推进生态文明建设，努力建设美丽中国。习近平总书记对江苏生态文明建设高度关注、寄予厚望，殷切希望我们走出一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的路子，努力建设经济强、百姓富、环境美、社会文明程度高的新江苏。河道管理是生态文明建设的重要内容，防洪排涝、河道水质、河道环境等已经成为社会关注的热点，社会公众对出台一部规範河道管理的法规十分期待。

（二）制定《条例》是贯彻落实一系列法律、法规的需要。《办法》主要是依据1988年《中华人民共和国河道管理条例》制定的，随着《中华人民共和国水法》《中华人民共和国环境保护法》的修订、《中华人民共和国防洪法》的出台以及《水污染防治行动计画》《关于全面推行河长制的意见》的实施，都对河道管理与保护提出了新的更高的要求，亟需我们通过立法来贯彻落实相关法律、法规，适应当前河道管理与保护的新形势。

（三）制定《条例》是加强河湖保护的法治保障。随着工业化、城镇化加快推进，我省河湖水域面积逐步萎缩、综合功能下降，全省河道管理中存在问题日显增多，违法行为发生数量呈上升态势，非法围湖填河、侵占水域岸线、采砂取土等破坏河湖生态、侵占河湖资源的行为屡禁不止。一些地方在土地整理、村庄规划建设过程中，填埋河道、蚕食水域的情况也很普遍。大量河湖水域的减少，不仅严重威胁防洪排涝安全，而且严重破坏了生态环境和地区供水安全。特别是洪泽湖、骆马湖非法采砂，严重影响了工程安全、水质安全、航运安全、生态安全、治安安全。同时，随着经济社会快速发展，河道开发利用程度越来越高，河道管理範围内建设项目有法不依、未批先建、边批边建的情况依然存在。现行《办法》对违反河道管理规定的处罚标準较低，在实践中缺乏可操作性，对违反河道管理行为的实际遏制作用不强，已经不能适应实际需要。因此，迫切需要结合我省实际制定《条例》，提供法规依据，进一步规範河道管理、加强河湖保护。

二、《条例（草案）》起草过程

根据省人大常委会立法计画，省水利厅对《办法》进行了立法后评估，并成立起草小组收集资料开展《条例（草案）》起草工作。在广泛调查、深入研究的基础上，起草了《条例（草案）》初稿，经水利和立法方面专家多次研究论证和修改，并履行了公众参与、风险评估、专家论证、合法性审查、集体讨论决定等重大行政决策程式，于2017年2月报送省政府。省政府法制办经初步审查和修改，形成《条例（草案）》（徵求意见稿），徵求了省发展改革、经济和信息化、机构编制、财政、人力资源社会保障、国土资源、住房和城乡建设、交通运输、海洋渔业等部门和单位及13个设区市政府的意见。同时，在江苏政府法制网站上向社会公开徵求意见。在汇总反馈意见后，对这些意见进行了认真梳理、分析和研究，广泛吸收了合法、合理的意见和建议。此后，省政府法制办就《条例（草案）》中意见分歧较大内容，召开专题协调会，积极与省相关部门进行沟通协商，形成了《条例（草案）》（立法调研稿）。3月29日至31日，省政府法制办会同省水利厅到溧阳、无锡等地进行实地调研，并通过召开座谈会，进一步听取地方相关部门和单位的意见和建议。4月1日，省政府法制办再次会同省水利厅，对照反馈意见和矛盾分歧突出的条款进行了系统研究。4月14日，省政府法制办组织省水利厅、交通运输厅、国土资源厅等有关部门召开立法协调会，对相关条款再次进行推敲和完善，形成《条例（草案）》（修改送审稿），报送省政府常务会议研究。2017年4月24日，省政府第106次常务会议讨论通过了《条例（草案）》，现提请省人大常委会审议。

三、需要说明的几个问题

（一）关于河道管理体制。根据《中华人民共和国河道管理条例》第四条和第五条第一款的规定，水行政主管部门是河道的主管部门，河道按水系实行统一管理与分级管理相结合的规定，《条例（草案）》对河道统一管理与分级管理制度作了进一步细化，明确各级管理主体的职责、许可权，分别对县级以上地方人民政府职责（第四条）、河道的主管部门（第五条）、乡镇街道办事处以及村（居）民委员会的职责（第六条）以及河道分级管理许可权（第九条）进行了规定。

（二）关于河长制。2016年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于全面推行河长制的意见》，要求在全国江河湖泊全面推行河长制。河长制是水治理体制和生态环境制度的重要创新，也是落实绿色发展理念，推进生态文明建设行之有效的重大举措。因此，《条例（草案）》第七条规定，为创新河湖管理保护机制，在全省河道等水域全面实现河长制，统筹推进水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复，维护河道健康生命，实现永续利用。

（三）关于河道保护规划。针对全省经济社会发展和城市开发建设，如何科学整治、利用、保护河道，避免因河道水域减少而影响防洪和水生态环境质量等问题，《条例（草案）》第十一条对河道保护规划的编製程序、主要内容等进行了规定，明确水行政主管部门按照河道分级管理许可权，会同有关部门编制河道保护规划，报本级人民政府批准后实施。河道保护规划应当包括河道管理範围、保护範围与管理保护措施，防洪治涝措施，蓄水、输水要求与措施，水功能区划、水质保护目标与管理保护措施，生态保护目标与保护措施，河道内重要基础设施保护措施，资源开发利用控制指标，饮用水源保护区和饮用水源准保护区的划分方案与管理保护措施，以及岸线资源利用与保护、河道采砂管理，河道占用清退与清淤方案、河道管理方案等内容。

（四）关于涉河建设项目审批。为了深入推进“简政放权、放管结合、最佳化服务”改革，进一步加大放权力度，逐步实现国家鼓励类、允许类企业投资项目省级“不再审批”、市县区扁平化管理、一层级全链条审批，《条例（草案）》第二十六条规定：“除流域管理机构管理的大江大河（湖）或者其主要河段、跨省重要河段、省际边界河道外，在本省境内河道管理範围内确需建设跨河、穿河、穿堤、临河的建筑物、构筑物等工程设施，其工程建设方案以及工程位置和界限应当经县级以上地方人民政府水行政主管部门批准”，不再明确必须由省级审批的许可权範围。

（五）关于河道采砂管理。为了强化河湖采砂管理，保护河道生态环境，维护河道河势稳定，保障河道防洪、通航和水工程安全，《条例（草案）》以一章八条对河道采砂进行了规範：一是明确县级以上人民政府及其水利、交通运输、公安等有关部门采砂管理职责（第三十三条、第三十四条）。二是明确县级以上地方人民政府可以根据河道的水情、工情、汛情和管理需要，划定河道采砂禁採区、禁采期（第三十五条）。三是明确河道采砂实行许可制度。河道采砂应当符合河道采砂规划。在河道管理範围内采砂的单位或者个人，应当经有管辖权的水行政主管部门批准，并依法申领采砂许可证（第三十六条）。四是对河道采砂许可证管理、河道航道整治采砂管理、采砂作业管理进行规範（第三十七条、第三十八条、第三十九条）。五是明确采砂船舶管理具体要求，河道禁採区内不得滞留采砂船舶（机具），采砂船舶（机具）在禁采期内应当按照县级人民政府指定的地点停泊、停放（第四十条）。

（六）关于法律责任。从完善法律责任种类、增加责任追究方式、增强刚性约束和可操作性等方面，《条例（草案）》重点解决守法成本高、违法成本低、执法难度大的问题。一是对县级以上地方人民政府水行政主管部门和有关部门及其工作人员在河道管理中不依法履行职责的，规定了应当承担的法律责任；二是对擅自填堵河道、围垦河道，擅自设定阻水设施，对未经批准或者不按照批准的要求在河道管理範围内建设跨河、穿河、穿堤、临河的建筑物、构筑物等工程设施，对河道非法采砂作出了追究行政责任的规定；三是对情节严重的非法采砂、毁坏水利工程设施等行为引入与《刑法》相衔接的条款。

以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委託，我委对省人民政府提请省人大常委会审议的《江苏省河道管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审查，现将审查意见报告如下：

我省水网密布，湖、河、水库众多，河道作为江苏得天独厚的自然资源，在保障和促进全省经济社会协调发展过程中发挥了重要作用。随着城市化、工业化和新农村建设的快速推进，涉河资源开发力度持续加强，河道空间侵害严重，水环境问题突出，对河道的管理、保护工作提出了新的、更高的要求，现行的省政府规章《江苏省河道管理实施办法》已不适应现实需要。因此，通过制定《江苏省河道管理条例》，完善河道管理体制和制度，加强和规範全省河道管理和保护工作，将省政府规章上升为地方性法规，把好的经验和做法以立法的形式确定下来，是十分必要的。

自《江苏省河道管理条例》纳入省人大常委会立法计画后，省政府法制办和省水利厅等部门做了大量工作，研究起草条例草案框架及文本，不断修改完善。我委也提前介入，与省水利厅进行了多次会商和研讨，并赴省内外调研，不少意见和建议已被採纳。今年（2017年）4月，我委与省水利厅又赴苏州吴江区及扬州市进行立法调研，召开有关部门座谈会，实地考察河道管理和保护现场，与基层管理人员进行了交流，广泛听取对条例送审稿的修改意见和建议。同时，我委还就条例送审稿向11个设区的市人大常委会农委徵求了意见。5月3日，我委召开了由法律学者、律师和基层管理人员参加的专家论证会，听取立法意见和建议。5月8日，我委召开委员会会议对条例草案进行了认真审查。我委认为，条例草案强化了政府及有关部门对河道管理的责任，规範了保护和开发利用行为，尤其是专门设一章规範了采砂行为，针对性较强，符合我省实际，是切实可行的。同时对条例草案提出如下修改建议：

一、关于强化有关部门协调推进河道环境整治问题。河道环境整治是当前人民民众关心的热点问题，涉及发改、水利、环保、国土、交通、农业、建设等多个部门，协调各部门共同整治好河道十分重要。因此，建议在条例中明确部门之间协调联动的制度，增加对环保、建设、交通等部门职责的规定，进一步充实河道环境整治的内容。如河道“黑、臭、髒”综合治理，要科学制定治理计画，加强水系沟通，推进城镇雨污分流管网、污水处理设施建设，强化农业面源污染控制等。

二、关于建立河长制度，实施河道长效管理的问题。河长制是党中央、国务院2016年明确要求建立的，是践行新时期治水方针，保护水资源、防治水污染、治理水环境、修复水生态的重要抓手。河长制起源于我省，实践中我省已经积累了许多经验做法，将成熟经验上升为法律条文，是河道管理保护立法的应有之义，能够体现江苏特色，进一步增强条例的可操作性。建议在条例中对河长制的有关规定进一步充实和完善，明确河长的工作目标、职责和主要任务，实行河长制的具体保障措施等方面的规定。同时要理清河长制与防讯抗旱首长制、河道采砂管理首长制的关係。

三、关于加大非法采砂打击力度的问题。条例草案以一个章节就采砂管理职责、设定禁採区域和禁采期、实行许可制度、对采砂作业和船舶进行管理等方面都作出了明确规定，但针对打击非法采砂的规定较少，且力度也不够。建议条例要进一步细化河道采砂管理特别是对打击非法采砂的具体措施。同时，还要明确相关部门对非法采砂船、配合作业的非法运砂船和非法筛砂船的打击措施，以及对非法采砂堆场的取缔措施和船闸对非法运砂的控制措施。

四、关于条例部分禁止性规範没有相对应的法律责任问题。条例草案第二十一条、第二十四条、第二十八条和第四十条设立了不少禁止性规範，但对违反这些禁止性规範的行为没有设定相应的法律责任，影响了该条例的严肃性和执行力。如条例草案第二十一条规定：“禁止擅自围垦河道。因江河治理需要围垦的，应当经过科学论证，并经省水行政主管部门同意后报省人民政府批准”。第四十条规定：“采砂船舶(机具)不得在禁採区内滞留；未取得河道采砂许可证的采砂船舶（机具）不得在可採区内滞留。取得河道采砂许可证件的采砂船舶（含机具）在禁采期内应当按照县级人民政府指定的地点停泊、停放。无正当理由，不得擅自离开”。但在法律责任一章没有相对应的处罚条款。因此，建议条例在法律责任部分对违反这些禁止性规範的行为设定相应的法律责任。

此外，一些文字表述还需要进一步斟酌修改。

以上报告，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

省十二届人大常委会第三十次会议对《江苏省河道管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了初次审议。常委会组成人员认为，为了管理和保护好我省河道，促进生态江苏建设，保障经济社会健康可持续发展，制定本条例十分必要。草案定位準确，在结构的安排上，兼顾到与相关法规之间的协调；在内容的规範上，坚持问题导向，着眼解决现实问题，总体可行，具有一定的针对性和可操作性。同时，常委会组成人员也提出了一些修改意见和建议。会后，法工委书面徵求了部分省人大代表、立法谘询专家的意见，在江苏人大网上全文公布草案徵求社会意见，并会同省人大常委会农委、省水利厅赴淮安、邳州等地开展调研，与有关部门以及水利部流域管理机构沂沭泗局骆马湖水利管理局进行座谈，实地查看了骆马湖禁止采砂现场及部分水利工程设施。草案修改稿形成后，召开了省有关部门参加的徵求意见座谈会。9月1日，省人大法制委员会召开全体会议对草案进行了统一审议。现将审议结果报告如下：

一、关于加强河道保护

有的常委会组成人员、有的代表和水利部流域管理机构沂沭泗局骆马湖水利管理局提出，草案中对河道管理的内容规定较多，体现河道保护的内容相对较少；对一些有文化价值的河流更要突出保护；在城市建设中存在着河流“暗化”现象，对此，草案应当予以规範。因此，建议作以下三方面修改：一是在草案第一条立法宗旨中增加保护的内容，修改为“为了加强河道管理和保护，规範开发利用，保障防洪和供水安全，改善水生态环境，发挥河道的综合效益”；二是增加规定“县级以上地方人民政府应当加强对具有重要历史文化价值河道的保护，明确保护範围和标準，建立相关档案，对涉及河道的非物质文化遗产进行挖掘、整理，保护和弘扬河道文化。”作为草案修改稿第十六条；三是在草案第二十二条增加了禁止覆盖河道的内容，修改为“禁止填堵、覆盖河道”，作为草案修改稿第二十六条第一款。

二、关于河长制

一些常委会组成人员、列席代表、省人大常委会农委和一些地方提出，河长制起源于江苏，实践中积累了许多成功经验，建议在条例中予以体现；也有部门提出河长制是工作机制的创新，内容非常丰富，涉及党政多个部门，条例只宜作原则规定，给河长制进一步发展创新留下空间。综合各方面意见，结合中央档案精神和我省实际，建议增加河长制的主要内容：一是将草案第七条修改为“全面实行河长制，落实河道管理保护地方主体责任，建立健全部门联动综合治理长效机制，统筹推进水资源保护、水污染防治、水环境治理、水生态修复，维护河道健康生命和河道公共安全，提升河道综合功能”，以体现河长制的总体要求和基本原则；二是规定“省、设区的市、县（市、区）、乡镇（街道)四级设立总河长，河道分级分段设立河长。总河长、河长名单向社会公布”作为草案修改稿第九条，对总河长、河长的设定作出规定；三是规定总河长、河长的主要工作职责，作为草案修改稿第十条；四是规定河长制的考核评价制度和公众参与制度作为草案修改稿第十一条。

三、关于采砂管理

有的委员、有的地方、省人大常委会农委提出，草案要明确采砂管理的导向，加大对非法采砂的打击力度，细化采砂管理相关制度，进一步明确相关部门的具体职责，增加可操作性；也有委员、有的地方提出，河道砂石是可利用的矿产资源，应保留开发利用的空间，不能“一刀切”。综合各方面意见，建议作以下四方面修改：一是加强对采砂规划的管理，明确采砂管理的导向，将草案第十一条第四款采砂规划的内容移作草案修改稿第三十七条第二款，修改为“确需开採利用河道砂石资源的，县级以上地方人民政府水行政主管部门应当根据河道分级管理许可权和河道保护规划，会同国土资源、交通运输等部门编制河道采砂规划，报本级人民政府批准后实施”。二是对政府各部门在打击非法采砂工作中的职责作进一步细化明确，将草案第三十四第二款修改为“县级以上地方人民政府交通运输主管部门依法负责采砂、运砂船舶的管理，查处无证无照或者证照不全的船舶从事采砂运砂作业、超载运输、在航道和航道保护範围内非法采砂损害航道通航条件等违法行为”；增加一款作为该条第四款“县级以上地方人民政府农业、渔业主管部门依法查处因河道非法采砂破坏、损害水生生物资源的违法行为”。三是在草案第三十五条增加两款，明确应当划为禁採区和禁采期的重要地段、节点和期间。四是加大了对违反采砂管理的处罚力度，在草案第四十七条第二款中对未按照河道采砂许可证规定的要求进行采砂作业的行为，增加“并处五万元以上十万元以下罚款”的处罚。

四、关于主管部门和执法主体

1.水利部流域管理机构沂沭泗局骆马湖水利管理局提出，草案对其在江苏境内实施河道管理的水利部流域管理机构也应有所体现。因此，增加一款：“对本省行政区域内由流域管理机构直接管理的河道，流域管理机构按照国家规定履行河道管理职责”，作为草案修改稿第五条第三款。

2.有的地方、有的部门提出，依法设立的水利工程管理机构承担着河道重要枢纽、关键节点的管理职能，在保护和发挥河道各项综合功能等方面起着重要作用，应赋予其相应的行政处罚权。经研究，1986年颁布的《江苏省水利工程管理条例》已经赋予省人民政府批准设立的水利工程管理机构行政处罚权，但全省各地水利工程管理机构众多，有省人民政府批准设立，也有设区的市、县人民政府批准设立，各水利工程管理机构情况不一，不宜笼统一概授予行政处罚权。鑒于本条例在《江苏省水利工程管理条例》的基础上，又增加规定了一些管理制度、禁止行为和法律责任，需要再次明确经省人民政府批准设立的水利工程管理机构的行政处罚权。因此，增加规定“经省人民政府批准设立的水利工程管理机构，在其管理职权範围内实施行政处罚”的内容，作为草案修改稿第五十六条第二款。

五、关于法律责任

1.有的委员、列席代表、立法谘询专家提出，草案第十四条第二款是禁止行为，但没有规定相应的法律责任。因此，增加一条作为草案修改稿第四十七条，增设了“责令停止违法行为，恢复原状，可以处以二百元以上二千元以下罚款”的处罚。

2.有的委员提出，草案第二十三、二十四条的禁止行为，应当区别其社会危害程度，规定相应的法律责任。因此，根据情节轻重分别作了相应修改，作为草案修改稿第四十九条、五十条。

3.有的委员、有的立法谘询专家提出，在河道管理範围内违法建房的情况时有发生，条例应加大该行为的处罚力度。因此，在法律责任中增加一款，作为草案修改稿第四十九条第一款：“违反本条例第二十七条第五项规定，在堤防或者护堤地建房的，由县级以上地方人民政府水行政主管部门责令停止违法行为，限期改正或者採取其他补救措施，处以二万元以上十万元以下罚款”。

4.有的委员、有的地方提出，我省有的水域非法采砂情况一段时间曾非常严重，草案规定了采砂船舶、机具的停放，但没有相应的法律责任。因此，增加一条作为草案修改稿第五十五条，规定对采砂船舶、机具在禁採区滞留以及在禁采期内未按指定地点停泊、停放等违法行为的处罚。

5.有些委员提出，草案还规定了一些禁止行为，但缺乏相应的法律责任。经研究，河道管理涉及的法律、法规比较多，我省已有湖泊保护条例、水库管理条例、防洪条例、水文条例等地方性法规都涉及到河道的管理与处罚，草案中的一些禁止行为，在我省其他地方性法规中已有规定，并有相应的法律责任，但其中有些法律责任的处罚幅度设定不科学，存在着偏低或者过高的现象，有的与当前实际已不相适应。因此，对其他法规已有法律责任规定并可继续延用的，本条例不再重複，对需要调整的，明确规定“本省已有地方性法规对违反采砂管理的行为以及河道管理範围内其他违法行为的行政处罚，与本条例不一致的，按照本条例执行”作为草案修改稿第五十六条第一款。

六、其他

1.有的委员提出，草案第十五条第二款“已建工程管理设施不完善的，应当按照前款的规定，制定计画逐步解决”的规定，这种情况目前已经基本解决，因此，删去该款。

2.有的部门提出，河道管理的有关规费已不再收取，因此删去草案第四十一条第二项的内容。

此外，根据常委会组成人员、省人大常委会农委、有的地方和有关部门的意见，还对草案作了部分文字、技术修改，对有关条款顺序作了相应调整。

法制委员会已按照上述修改意见提出草案修改稿，建议提请本次常委会会议审议通过。

以上报告和草案修改稿是否妥当，请审议。