《贫困地区发展特色产业促进精準脱贫指导意见》是一部由农业部、国家发改委、财政部、中国人民银行等九部门联合印发的档案；《贫困地区发展特色产业促进精準脱贫指导意见》指出，发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。这涉及3000万以上农村贫困人口的精準脱贫，农业部有关负责人对意见进行了解读。

产业扶贫，是打赢脱贫攻坚战的重要保障

农业部有关负责人表示，产业扶贫是中国特色扶贫开发模式的重要特徵，我国已进入扶贫开发的攻坚拔寨冲刺期，打赢脱贫攻坚战，必须进一步加大产业扶贫力度。产业扶贫是完成脱贫目标任务最重要的举措，通过产业扶持实现3000万以上农村贫困人口脱贫，打赢脱贫攻坚战就有了可靠的保障。产业扶贫还是其他扶贫措施取得实效的重要基础，易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫都需要通过发展产业实现长期稳定就业增收。

该负责人说，当前推进产业扶贫具有良好的条件，但受经济技术发展水平低等因素影响，贫困地区产业发展总体水平不高，资源优势尚未有效转化为产业优势、经济优势，成为农村贫困人口增收脱贫的瓶颈。

因此，《意见》提出，到2020年，贫困县扶持建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，建成一批对贫困户脱贫带动能力强的特色农产品加工、服务基地，初步形成特色产业体系；贫困乡镇、贫困村特色产业突出，特色产业增加值显着提升；贫困户掌握1—2项实用技术，自我发展能力明显增强。在基本原则上，要坚持聚力到户、受益精準；因地制宜、产业精準；科学设计、项目精準；保护生态、绿色发展；帮贫脱贫、联动联考。

因地制宜选好产业，创新机制确保贫困人口精準受益

如何在贫困地区选準选好产业？

“各地资源条件千差万别，贫困户经营能力和脱贫需求也不尽相同，必须因地制宜选择产业，不能不顾实际，一哄而上，引进水土不服的产业。”这位负责人表示，产业扶贫要坚持市场导向，遵循市场和产业发展规律。《意见》提出要科学确定产业，就是要在分析贫困县资源稟赋、产业现状、市场空间、环境容量、新型主体带动能力和产业覆盖面的基础上，进一步调整产业结构，最佳化产业布局，选準适合自身发展的产业。要按照全产业链理念打造产业，积极发展产品加工，拓展产业多种功能，大力发展休闲农业、乡村旅游和森林旅游休闲康养，促进一二三产业融合发展，拓宽贫困户就业增收渠道。

促进产业发展，离不开龙头带动。《意见》强调，要发挥新型经营主体带动作用，就是要培育壮大贫困地区种养大户、农民合作社、龙头企业等新型经营主体，支持通过土地託管、牲畜托养、吸收农民土地经营权入股等途径，带动贫困户增收，与贫困户建立稳定的带动关係。支持新型经营主体向贫困户提供全产业链服务，切实提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。

《意见》的一大亮点就是强调了要完善利益联结机制，把共享理念贯穿到产业发展链条中，把贫困户精準受益作为扶持产业发展的必备条件，对企业等新型经营主体给予财政投资的前置条件。

“产业扶贫目的是为了贫困人口脱贫，必须找準产业项目与贫困户增收的结合点，真正建立起贫困户分享产业发展红利的有效机制。”这位负责人告诉记者，《意见》鼓励开展股份合作，农村承包土地经营权、农民住房财产权等可以折价入股，集体经济组织成员享受集体收益分配权；有关财政资金在不改变用途的情况下，投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户。另一方面，要推广订单帮扶模式，鼓励新型经营主体和有产业发展能力的贫困对象，共同开发特色产业，依法签订利益共享、风险共担的合作协定。

从金融、科技、人才等方面提出产业精準扶贫的支撑保障体系

产业扶贫，任务艰巨。《意见》从金融、科技、人才等方面，提出要增强产业精準扶贫的支撑保障体系。

——一是健全金融服务体系，从扶贫小额信贷、扶贫再贷款等方面强化金融扶持，鼓励金融机构创新符合贫困地区特色产业发展特点的金融产品和服务方式。

——二是健全科技和人才支撑服务体系，鼓励各级技术研发推广机构和技术人员以产业基地为依託，加快科研成果转化套用，加强地方特色农畜产品品种保护利用，推进信息进村入户。加大贫困地区新型职业农民培育和农村实用人才带头人培养力度。

——三是健全市场支撑体系。改善流通基础设施，大力发展电子商务，建立农产品网上销售、流通追溯和运输配送体系，积极培育产品品牌，提高产品品质。

经国务院扶贫开发领导小组会议审定，农业部、国家发展改革委、财政部、中国人民银行、国家林业局、国家旅游局、银监会、保监会、国务院扶贫办联合印发《贫困地区发展特色产业促进精準脱贫指导意见》（以下简称《意见》）。

《意见》指出，发展特色产业是提高贫困地区自我发展能力的根本举措。产业扶贫涉及对象最广、涵盖面最大，易地搬迁脱贫、生态保护脱贫、发展教育脱贫都需要通过发展产业实现长期稳定就业增收。当前贫困地区特色产业发展总体水平不高，资源优势尚未有效转化为产业优势、经济优势，成为农村贫困人口增收脱贫的瓶颈。做好产业扶贫工作是党中央国务院赋予我们的光荣职责和神圣使命，对于贯彻落实中央扶贫开发工作的重大部署、全面建成小康社会具有重大的现实意义。

《意见》强调，要以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为引领，切实按照中央脱贫攻坚的战略部署和精準扶贫、精準脱贫的基本方略，紧紧围绕建档立卡贫困人口增收脱贫，发挥新型经营主体和龙头企业带动作用，整合财政涉农资金，加大金融支持力度，加快培育一批能带动贫困户长期稳定增收的特色优势产业。要坚持聚力到户、受益精準，因地制宜、产业精準，科学设计、项目精準，保护生态、绿色发展，帮贫脱贫、联动联考。力争到2020年，贫困县扶持建设一批贫困人口参与度高的特色产业基地，建成一批对贫困户脱贫带动能力强的特色产品加工、服务基地，初步形成特色产业体系；贫困乡镇、贫困村特色产业突出，特色产业增加值显着提升；贫困户掌握1-2项实用技术，自我发展能力明显增强。

《意见》明确，重点从八个方面推进产业扶贫。一是科学确定特色产业。科学分析贫困县资源稟赋、产业现状、市场空间、环境容量、新型主体带动能力和产业覆盖面，选準适合自身发展的特色产业。二是促进一二三产业融合发展。积极发展特色产品加工，拓展产业多种功能，大力发展休闲农业、乡村旅游和森林旅游休闲康养，拓宽贫困户就业增收渠道。三是发挥新型经营主体带动作用。支持新型经营主体在贫困地区发展特色产业，与贫困户建立稳定带动关係，向贫困户提供全产业链服务，提高产业增值能力和吸纳贫困劳动力就业能力。四是完善利益联结机制。鼓励开展股份合作，农村承包土地经营权、农民住房财产权等可以折价入股，集体经济组织成员享受集体收益分配权；有关财政资金在不改变用途的情况下，投入设施农业、养殖、光伏、水电、乡村旅游等项目形成的资产，具备条件的可折股量化给贫困村和贫困户。五是增强产业支撑保障能力。大力发展电子商务，积极培育特色产品品牌。加快有关科研成果转化套用，推进信息进村入户。加强贫困地区新型职业农民培育和农村实用人才带头人培养。六是加大产业扶贫投入力度。各级各类涉农专项资金可以向贫困地区特色产业倾斜的，要加大倾斜力度。使用财政专项扶贫资金髮展种养业的，扶贫部门应会同农业、林业等部门加强指导。财政专项扶贫资金进一步加大对产业精準扶贫的支持力度。七是创新金融扶持机制。鼓励金融机构创新符合贫困地区特色产业发展特点的金融产品和服务方式，鼓励地方积极创新金融扶贫模式。八是加大保险支持力度。积极发展特色产品保险，探索开展价格保险试点，鼓励保险机构和贫困地区开展特色产品保险和扶贫小额贷款保证保险。

《意见》要求，要加强组织领导，中央和国家机关有关部门建立产业精準扶贫工作部门协调机制，各省（区、市）明确由农业、扶贫部门会同相关产业部门共同推动产业扶贫工作，县级党委和政府承担主体责任。要组织规划编制，组织编制省、县两级产业精準扶贫规划，科学设计项目，明确带动主体，确保贫困人口精準受益。要建立调度机制，建立建档立卡贫困户参与产业脱贫信息报送制度，动态跟蹤、及时更新产业扶贫信息，实现精準化管理与考核。要加强督查考核，建立产业扶贫县域考核指标体系，开展联合督查、行业督查、第三方评估，把产业精準扶贫工作督查结果作为对各地脱贫攻坚成效考核的重要内容。

为贯彻党中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决策部署，落实九部委关于《贫困地区发展特色产业促进精準脱贫指导意见》的精神，推进农业部建设项目和财政资金向贫困地区倾斜，支持特色产业精準扶贫，现提出如下意见。

全面贯彻落实中央关于脱贫攻坚决策部署，坚持精準扶贫、精準脱贫的基本方略，牢固树立创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念，立足贫困地区发展实际，突出需求导向，强化规划统领，结合现有渠道，加大农业项目资金倾斜支持力度，不断壮大农业特色主导产业，促进贫困地区传统农业加快向现代农业迈进，助力扶贫对象精準受益，稳定提高收入，如期实现脱贫攻坚目标，为全面建成小康社会做出积极贡献。

(一)坚持规划引领。把“十三五”脱贫攻坚规划、特色产业精準扶贫规划和相关专项规划，作为农业项目资金向贫困地区倾斜安排的重要依据，以项目支撑规划任务落实，分级推动各类规划有效实施，切实发挥规划的引领作用。

(二)坚持产业优先。把做大做强特色产业作为农业项目资金倾斜安排的首要任务，统筹加强贫困地区特色农产品生产、加工、流通设施条件建设，提升综合服务能力，构建优势突出、特色鲜明、绿色高效的现代农业产业体系，开掘富源，拔掉穷根。

(三)坚持精準安排。把精準配置资源作为向贫困地区农业项目资金倾斜安排的重要遵循，选準特色农业发展薄弱环节和产业发展重点，建立与贫困地区相适应的差别化项目资金準入门槛，强化涉农资金统筹使用，变项目资金安排由“扶优扶强”为“扶特扶精”，提高贫困对象的参与度与受益度。

(四)坚持公开透明。把“阳光操作”作为农业项目资金倾斜安排的基本要求，深入推行农业项目公示制度，及时向社会公开项目安排等相关信息，接受社会监督，确保项目实施各环节科学透明、程式规範、公开公正。

按照上述思路和原则，“十三五”期间，着力在农业生产基础设施、农业科技推广服务、现代农业产业体系、新型经营主体发展、农业防灾减灾等方面，加大农业项目资金向贫困地区倾斜支持力度，助推贫困地区特色产业发展。

(一)加强农业生产基础设施建设。积极推动农业基础设施建设项目向贫困地区倾斜，不断夯实贫困地区产业发展基础。对于在新增千亿斤粮食生产能力规划範围内的151个贫困县，年度项目资金优先倾斜安排，加快建成一批旱涝保收、高产稳产、生态良好的高标準农田；向符合条件的贫困地区优先安排标準化规模养殖场建设项目，改善水电路、粪污处理、防疫、质量检测等基础设施条件，培育壮大一批设施完备、环境友好的养殖场(小区)，巩固和提升贫困地区特色产业带动能力。

(二)强化农业科技推广服务。加大对贫困地区农业科技推广项目的实施力度，促进贫困地区特色资源优势转化为产业发展优势。现代农业产业技术体系项目向贫困地区延伸，基层农技推广体系改革与建设、粮棉油糖绿色高产高效创建、园艺作物标準园创建等补助资金向贫困地区倾斜安排，支持贫困地区特色资源开发；加大贫困地区农机购置补贴政策扶持力度，不断提高贫困地区农机装备水平；加快实施国家级和区域性制育种基地(场、中心)项目，支持符合条件的贫困县加强良种繁育基地等设施条件建设，提高供种能力和生产效益。

(三)构建现代农业产业体系。围绕种养结合、链条延伸、功能拓展，支持贫困地区完善特色农业产业体系，促进农业增效、农民增收。鼓励符合条件的贫困地区开展“粮改饲”试点。马铃薯主食产品及产业开发试点、高产优质苜蓿示範片区建设、畜牧良种补贴、基础母牛扩群、渔业标準化健康养殖等补助资金，优先安排到符合条件的贫困地区，支持贫困地区调整农业结构。鼓励贫困地区因地制宜发展一村一品特色产业，支持开展一村一品专业示範村镇创建。农产品产地初加工补助政策资金向贫困地区倾斜，减损提质，错季销售，提高农产品附加值。鼓励贫困地区培育特色农业品牌，逐步完善农产品产地市场交易、冷链物流等设施条件。加快发展农业信息化，加快实施信息进村入户工程，大力发展电子商务。支持贫困地区开展全国休闲农业和乡村旅游示範县示範点创建、中国美丽休闲乡村推介、中国重要农业文化遗产认定、休闲农业与乡村旅游星级企业创建，因地制宜在贫困地区开展一二三产业融合试点。

(四)支持新型经营主体发展。鼓励贫困地区开展各级农民合作社示範社、示範家庭农场创建，推动涉农建设项目、财政补助补贴资金将贫困地区农业产业化龙头企业、农民合作社、家庭农场列为优先支持对象，鼓励中高等学校特别是农业职业院校毕业生、新型职业农民和农村实用人才、务工经商返乡人员等在贫困地区领办兴办农民合作社、家庭农场。加大新型职业农民培育补助资金对贫困地区的支持力度，重点扶持种养大户、家庭农场主、农民合作社带头人、返乡创业大学生、农民工等；继续在贫困地区开展农村实用人才带头人和大学生村官示範培训工作，开展贫困地区产业发展带头人培训等“扶智行动”。

(五)提高农业防灾减灾能力。着力加强贫困地区农业防灾减灾体系建设，推动贫困地区特色农业减损增效。综合考虑贫困地区畜禽品种、数量、分布区域以及免疫工作量，加大动物防疫经费支持力度。充分利用小麦“一喷三防”、病虫害防治、草原灭鼠、农业生产应急救灾等政策资金，加大对贫困地区倾斜支持比重和覆盖範围，提高贫困地区防灾减灾能力。

(六)加强资源环境保护。统筹贫困地区影响农业资源与生态环境保护的各种要素，优先在贫困地区设定国家农业可持续试验示範区，优先实施生态循环农业、农村沼气、东北黑土地保护、石漠化综合治理、退牧还草、湿地保护与恢复、农牧交错带已垦草原治理等生态工程，新增退耕还林还草任务优先向贫困县倾斜，在符合条件的贫困地区积极落实草原生态保护补助奖励政策；支持水资源丰富的贫困地区开展渔业增殖放流，加强水生生物保护区建设，提升贫困地区生态保护与建设水平。

推进农业项目资金向贫困地区倾斜，是发挥政府支农资金引导作用、推动形成脱贫攻坚合力的重要举措。各级农业部门要高度重视，立足职责，建立工作机制，创新工作方式，落实工作责任，强化协调沟通，务求取得实效。

(一)建立上下联动机制。农业部各有关司局要依据现有规划和资金渠道，加强与发改、财政等部门沟通协调，及早发布项目申报信息，明确申报条件，优先安排符合条件的贫困地区特色产业发展支持项目。省级农业部门要加强贫困地区项目组织申报实施的指导和服务，严格筛选，及时报送符合条件的项目。贫困地区农业部门要根据特色产业精準扶贫等规划，积极谋划项目，指导项目单位抓紧开展项目前期工作，落实用地、规划等前置条件，并督促做好项目实施工作。

(二)创新项目支持方式。严格落实国家在贫困地区安排的公益性建设项目取消县级和西部连片特困地市级配套资金的政策，并加大中央和省级财政投资补助比重。创新项目审批方式，允许国家级贫困县以主导产业为依託打捆申报项目。对中央农业项目资金和财政补助资金形成的经营性固定资产，要探索股权量化到贫困户的有效实现形式，确保扶贫对象长期稳定受益。积极争取专项建设基金、各类金融资金投入贫困地区特色产业发展。有关特色产业项目要把建档立卡贫困户精準受益作为支持安排的重要条件，完善带动贫困户脱贫增收的利益联结机制，强化贫困户“造血”功能，带动贫困户增收脱贫。

(三)加强事中事后指导与监查。对贫困县未纳入资金统筹整合使用範围的农业项目，要加强定期调度和日常监管，强化信息公开确保项目按照批覆的建设内容和目标实施，发挥资金使用效益；对已纳入资金统筹整合使用範围的农业项目，要按照国务院的有关要求，及时报省级扶贫开发领导小组备案，并向我部通报。