江西省各级人民代表大会常务委员会规範性档案备案审查条例

(2015年11月20日江西省第十二届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过)

第一条为了加强规範性档案备案审查工作，维护国家法制统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条本省各级人民代表大会常务委员会对规範性档案进行备案审查，适用本条例。

第三条本条例所称规範性档案，是指本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反覆适用的档案。

第四条下列规範性档案，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：

(一)省人民政府、设区的市人民政府制定的规章；

(二)县级以上人民政府制定、发布以及授权其办公厅(室)发布的决定、命令、规定、细则、办法、意见等规範性档案；

(三)县级以上人民法院、人民检察院制定的指导、规範审判、检察工作的意见、规定、办法等规範性档案；

(四)地方性法规授权制定的配套性规定以及实施中具体套用问题的解释；

(五)其他应当报送备案的规範性档案。

设区的市人民政府制定的规章应当同时报送省人民代表大会常务委员会备案。

第五条下列规範性档案，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：

(一)设区的市、县(市、区)人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；

(二)乡(镇)人民代表大会作出的决议、决定。

第六条县级以上人民代表大会常务委员会应当设立规範性档案备案审查工作机构(以下简称备案审查工作机构)，配备具有相关专业知识和业务能力的人员。备案审查工作机构履行下列职责：

(一)拟定规範性档案备案审查工作制度；

(二)负责规範性档案以及机关、团体、企业事业组织和公民提出的审查要求、审查建议的接收、登记、分送工作；

(三)对规範性档案以及机关、团体、企业事业组织和公民提出的审查要求、审查建议进行审查，提出意见；

(四)承担规範性档案备案审查联繫、协调、指导工作；

(五)常务委员会主任会议交办的规範性档案备案审查的其他工作。

第七条规範性档案应当自公布或者印发之日起三十日内由制定机关报送备案。

报送规範性档案备案，应当提交备案报告、正式文本以及说明等书面材料。说明应当包括制定、修改、废止的必要性和依据、规範的主要内容。报送备案的材料应当一式五份，并附电子文本。

第八条备案审查工作机构收到报送备案的规範性档案后，应当及时备案登记，并在七日内按照职责分工分送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构。

人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构和备案审查工作机构可以对报送备案的规範性档案进行主动审查，提出意见。

第九条对报送备案的规範性档案，主要审查是否存在下列情形：

(一)超越法定许可权，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的；

(二)同法律、法规规定相牴触的；

(三)同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相牴触的；

(四)违反法定程式制定的；

(五)有其他不适当情形的。

第十条县级以上人民代表大会常务委员会或者人民政府、人民法院、人民检察院，认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权审查的上一级或者本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。

前款规定以外的其他机关、团体、企业事业组织和公民认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权审查的人民代表大会常务委员会书面提出审查建议。

审查要求、审查建议应当写明要求或者建议审查的规範性档案名称称、审查的事项和理由。

第十一条备案审查工作机构收到审查要求后，应当及时登记、审查，并在七日内分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查。

备案审查工作机构收到审查建议后，应当及时登记，并在十五日内研究是否需要审查。需要审查的，同时分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查；不需要审查的，应当告知审查建议人，并书面说明理由。

对于不属于本级人民代表大会常务委员会备案範围的审查要求、审查建议，备案审查工作机构应当自登记之日起七日内告知审查要求人、审查建议人。

第十二条人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构审查认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，应当书面提出审查意见，报经常务委员会主任会议研究决定后，由备案审查工作机构交规範性档案制定机关办理。

必要时，人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构和备案审查工作机构可以共同审查，书面提出审查意见，报经常务委员会主任会议研究决定后，由备案审查工作机构交规範性档案制定机关办理。

第十三条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和备案审查工作机构审查时，可以要求规範性档案制定机关提交补充材料或者说明情况，也可以通过召开座谈会、论证会、听证会或者书面徵求意见等方式，广泛听取意见。

第十四条规範性档案制定机关应当自收到审查意见之日起两个月内研究提出是否修改、废止的意见，并向备案审查工作机构书面反馈。备案审查工作机构收到有关意见后，应当及时分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构。

制定机关认为需要对规範性档案进行修改、废止的，应当在反馈后两个月内自行修改、废止。制定机关不予修改、废止的，应当书面说明理由。

第十五条人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构认为规範性档案制定机关不予修改、废止的意见不当的，或者制定机关经督促仍未在规定时限内反馈意见的，应当向常务委员会主任会议提出撤销的议案、建议，由常务委员会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。经常务委员会会议审议认为应予撤销的，应当作出撤销的决定，并向社会公布。

省人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构认为设区的市人民政府不予修改、废止规章的意见不当的，应当向省人民代表大会常务委员会主任会议提出建议修改、废止的意见，由常务委员会主任会议决定，交省人民政府或者设区的市人民代表大会常务委员会依法处理。省人民政府或者设区的市人民代表大会常务委员会应当在两个月内向省人民代表大会常务委员会报告处理结果。

第十六条备案审查工作机构应当将审查情况向提出审查要求、审查建议的机关、团体、企业事业组织、公民书面反馈，并可以向社会公开。

第十七条县级以上人民代表大会常务委员会应当将规範性档案备案审查工作列入年度监督工作计画，每年的常务委员会工作报告应当包括规範性档案备案审查工作内容。

备案审查工作机构应当在每年第一季度向本级人民代表大会常务委员会报告上一年度规範性档案备案审查工作情况，并向社会公布。

第十八条规範性档案制定机关未按照本条例要求，迟报、漏报、瞒报应当报送备案的规範性档案，或者报送的档案材料不符合要求的，备案审查工作机构应当通知其限期报送或者补充报送；逾期仍不报送的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定，责成制定机关作出说明并限期改正、对相关责任人员给予批评教育；拒不报送应当备案的规範性档案的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定，责令制定机关限期改正并作出书面检查，同时建议制定机关对相关责任人员依法给予处分。

第十九条人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和备案审查工作机构未按照本条例规定履行职责的，经常务委员会主任会议决定，责令其改正，对相关责任人员给予批评教育；拒不改正的，依法对相关责任人员给予处分。 第二十条本条例自2016年1月1日起施行。

第一条 为了加强规範性档案备案审查工作，维护国家法制统一，保障公民、法人和其他组织的合法权益，根据《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》等有关法律规定，结合本省实际，制定本条例。

第二条 本省各级人民代表大会常务委员会对规範性档案进行备案审查，适用本条例。

第三条 本条例所称规範性档案，是指本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反覆适用的档案。

第四条 下列规範性档案，应当报送本级人民代表大会常务委员会备案：

(一)省人民政府、设区的市人民政府制定的规章；

(二)县级以上人民政府制定、发布以及授权其办公厅(室)发布的决定、命令、规定、细则、办法、意见等规範性档案；

(三)县级以上人民法院、人民检察院制定的指导、规範审判、检察工作的意见、规定、办法等规範性档案；

(四)地方性法规授权制定的配套性规定以及实施中具体套用问题的解释；

(五)其他应当报送备案的规範性档案。

设区的市人民政府制定的规章应当同时报送省人民代表大会常务委员会备案。

第五条 下列规範性档案，应当报送上一级人民代表大会常务委员会备案：

(一)设区的市、县(市、区)人民代表大会及其常务委员会作出的决议、决定；

(二)乡(镇)人民代表大会作出的决议、决定。

第六条 人民代表大会常务委员会应当设立规範性档案备案审查工作机构(以下简称备案审查工作机构)。备案审查工作机构履行下列职责：

(一)研究拟定规範性档案备案审查相关工作制度；

(二)负责规範性档案的接收、登记、分送审查和研究工作；

(三)负责机关、团体、企业事业组织和公民对规範性档案提出的审查要求和审查建议的接收、登记、分送审查和研究工作；

(四)承担规範性档案备案审查联繫、协调、指导工作；

(五)常务委员会主任会议交办的规範性档案备案审查的其他工作。

第七条 规範性档案应当自公布之日起三十日内由制定机关报送备案。

报送规範性档案备案，应当提交备案报告、正式文本以及说明等材料。说明应当包括制定、修改、废止的必要性和依据、规範的主要内容。报送备案的材料应当一式五份，并附电子文本。

第八条 备案审查工作机构收到报送备案的规範性档案后，应当及时备案登记，并在七日内按照职责分工分送人民代表大会有关专门委员会或者常务委员会有关工作机构。

人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构和备案审查工作机构可以对报送备案的规範性档案进行主动审查、研究，提出意见。

第九条 对报送备案的规範性档案，主要审查是否存在下列情形：

(一)同法律、法规规定相牴触的；

(二)超越法定许可权，减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的；

(三)违反法定程式制定的；

(四)同上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相牴触的；

(五)有其他不适当情形的。

第十条 县级以上人民代表大会常务委员会或者人民政府、人民法院、人民检察院，认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权审查的上一级或者本级人民代表大会常务委员会书面提出审查要求。

前款规定以外的其他机关、团体、企业事业组织和公民认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，可以向有权审查的人民代表大会常务委员会书面提出审查建议。

审查要求或者审查建议应当写明要求或者建议审查的规範性档案名称称、审查的事项和理由。

第十一条 备案审查工作机构收到审查要求后，应当及时登记，进行研究，并在七日内分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查。

备案审查工作机构收到审查建议后，应当及时登记，并在十五日内研究是否需要审查。需要审查的，同时分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查；不需要审查的，应当告知审查建议人，并书面说明理由。

对于不属于本级人民代表大会常务委员会备案範围的审查要求或者审查建议，备案审查工作机构应当在七日内告知审查要求人或者审查建议人。

第十二条 人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构审查、研究认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，可以书面提出审查意见、研究意见，由备案审查工作机构交规範性档案制定机关办理。

备案审查工作机构研究认为规範性档案存在本条例第九条所列情形之一的，经徵求人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构意见后，可以书面提出研究意见交规範性档案制定机关办理。

必要时，人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构和备案审查工作机构可以共同研究，书面提出审查意见、研究意见，由备案审查工作机构交规範性档案制定机关办理。

第十三条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和备案审查工作机构审查、研究时，可以要求规範性档案制定机关提交补充材料或者说明情况，也可以通过召开座谈会、论证会、听证会或者书面徵求意见等方式，广泛听取意见。

第十四条 规範性档案制定机关应当自收到审查意见、研究意见之日起两个月内研究提出是否修改、废止的意见，并向备案审查工作机构书面反馈。备案审查工作机构收到有关意见后，应当及时分送人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构。

制定机关认为需要对规範性档案进行修改、废止的，应当在反馈后两个月内自行修改、废止。制定机关不予修改、废止的，应当书面说明理由。

第十五条 人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构认为规範性档案制定机关不予修改、废止的意见不当的，或者制定机关经督促仍未在规定时限内反馈意见的，应当向常务委员会主任会议提出撤销的议案、建议，由常务委员会主任会议决定是否提请常务委员会会议审议。经常务委员会会议审议认为应予撤销的，应当作出撤销的决定，并向社会公布。

省人民代表大会有关专门委员会、常务委员会有关工作机构或者备案审查工作机构认为设区的市人民政府不予修改、废止规章的意见不当的，应当向省人民代表大会常务委员会主任会议提出建议修改、废止的意见，由常务委员会主任会议决定，交省人民政府或者设区的市人民代表大会常务委员会依法处理。省人民政府或者设区的市人民代表大会常务委员会应当在两个月内向省人民代表大会常务委员会报告处理结果。

第十六条 备案审查工作机构应当将审查、研究情况向提出审查要求、审查建议的机关、团体、企业事业组织、公民书面反馈，并可以向社会公开。

第十七条 人民代表大会常务委员会应当将规範性档案备案审查工作列入年度监督工作计画，每年的常务委员会工作报告应当包括规範性档案备案审查工作内容。

备案审查工作机构应当在每年第一季度向本级人民代表大会常务委员会报告上一年度规範性档案备案审查工作情况，并向社会公布。

第十八条 规範性档案制定机关未按照本条例要求，迟报、漏报、瞒报应当报送备案的规範性档案，或者报送的档案材料不符合要求的，备案审查工作机构应当通知其限期报送或者补充报送；逾期仍不报送的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定，责成制定机关作出说明并限期改正、对相关责任人员给予批评教育；拒不报送应当备案的规範性档案的，备案审查工作机构应当提出处理意见，经常务委员会主任会议决定，责令制定机关限期改正并作出书面检查，同时建议制定机关对相关责任人员依法给予处分。

第十九条 人民代表大会专门委员会、常务委员会工作机构和备案审查工作机构未按照本条例规定履行职责的，经常务委员会主任会议决定，责令其改正，对相关责任人员给予批评教育；拒不改正的，依法对相关责任人员给予处分。

第二十条 本条例自2016年月日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受省人大常委会主任会议委託，现就《江西省各级人民代表大会常务委员会规範性档案备案审查条例(草案)》(以下简称条例草案)作如下说明：

一、制定的必要性

一是贯彻落实中央和省委有关精神的重要举措。

规範性档案备案审查，既是人大法律监督工作的重要形式，也是人大立法工作的重要环节，对于推进国家治理体系和治理能力现代化，维护国家法制统一，保障人民民众合法权益具有重要作用。党的十八届三中全会提出，要完善规範性档案合法性审查机制，健全法规、规章等规範性档案的备案审查制度。党的十八届四中全会进一步强调，要加强备案审查制度和能力建设，把所有规範性档案纳入备案审查範围，依法撤销和纠正违宪违法的规範性档案。省委对这项工作也高度重视，2014年出台的《关于与时俱进创新发展人大工作的意见》中明确要求健全规範性档案备案审查机制和程式。儘快制定出台该条例，对于贯彻落实中央和省委的有关精神，加强规範性档案备案审查制度建设，具有重要意义。

二是贯彻实施好国家有关法律的客观需要。

立法法和监督法授权省、自治区、直辖市人大常委会参照立法法的有关规定，对报送备案的规章的审查程式以及审查、撤销下一级人大及其常委会作出的不适当的决议、决定和本级人民政府发布的不适当的决定、命令的程式，作出具体规定。今年3月，为贯彻落实十八届三中、四中全会精神，全国人大对立法法作了修改，其中对备案审查也作了重要完善。目前，全国已有22个省、自治区、直辖市制定出台了规範各级人大常委会规範性档案备案审查工作的地方性法规。结合我省备案审查工作实践，儘快制定出台该条例，是贯彻实施好立法法和监督法，切实把我省规範性档案备案审查工作纳入法治轨道的客观需要。

三是解决规範性档案备案审查工作中突出问题的迫切要求。

近年来，在省委的领导下，在省人大常委会的重视和推动下，我省规範性档案备案审查工作稳步发展，制度建设不断加强。2008年我省出台了《江西省实施〈中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法〉办法》，以专章的形式对规範性档案备案审查作了规定，但由于有些规定较为原则，报送备案範围不明确、审查程式与机制不健全、备案审查能力不足等问题，仍制约和影响着我省各级人大备案审查工作的开展。我省不少市、县人大常委会和省人大代表通过多种方式反映，迫切要求制定出台一部适用于我省各级人大常委会的备案审查方面的地方性法规，以推动这项工作的依法规範有序开展。

二、起草的经过

从条例列入省十二届人大常委会立法规划项目库时起，省人大常委会法工委就开始谋划条例草案的起草工作。2014年以来,与南昌大学立法研究中心联合开展规範性档案备案审查地方立法课题研究，对全国省级人大常委会制定的规範性档案备案审查方面的地方性法规进行分析研究，为起草条例提供理论支持。为了解掌握我省各级人大规範性档案备案审查机构设定、人员编制和工作开展情况，学习借鉴兄弟省市立法经验，组织开展规範性档案备案审查调研，深入我省景德镇、上饶、鹰潭、抚州等市、县实地了解情况；赴广东、重庆、湖北等省市学习考察，听取有关立法情况的介绍。2015年4月，在省内外调研的基础上，草拟了条例草案初稿。起草时注意把握了两个原则：一是在制度和程式设计方面坚持以立法法、监督法为依据，尤其是注重与新修改的立法法有关规定相衔接；二是坚持以问题为导向，注重解决备案审查工作中反映比较突出的问题，如备案审查的範围、机构职责、审查标準、审查程式和法律责任等。7月初，经进一步调研论证，修改形成了条例草案徵求意见稿，书面印送省委办公厅、省编办，省人大各专工委，省政府办公厅、法制办，省法、检两院，省直部分厅局和社会团体，部分在赣中直单位和市县区人大常委会徵求意见。8月中旬，赴新余、宜春两市再次听取意见，并召开立法顾问、专家论证会，对有关制度和程式进行研究论证，同时委託省司法厅徵求了省法律顾问团的意见。综合各方面意见，修改形成了草案建议稿草稿。8月17日，省人大常委会法工委召开全体会议对草案建议稿草稿进行了讨论，并再次徵求了省人大各专工委和省政府办公厅意见。8月26日，省人大常委会第54次主任会议听取了条例草案有关情况的汇报，研究形成了条例草案，决定提请本次常委会会议审议。

三、几个主要问题的说明

(一)关于条例的适用範围。作为具有中国特色的宪法监督制度，我国的规範性档案备案审查在制度设计上主要分为三个方面：一是党的机关的备案审查制度，即党的机关依据《中国共产党党内法规和规範性档案备案审查规定》，对党内法规和规範性档案进行备案审查；二是国家权力机关的备案审查制度，即县级以上人大常委会依据立法法、监督法的有关规定开展的备案审查；三是国家行政机关的备案审查制度，即依据宪法、地方组织法的有关规定，上级人民政府对本级人民政府有关部门以及下一级人民政府的规範性档案进行备案审查。因此，根据立法法、监督法的授权性规定，条例草案第二条明确规定本条例的适用範围是本省各级人大常委会对规範性档案的备案审查。

(二)关于规範性档案的备案範围。根据立法法、监督法的规定，条例草案採取定义加列举的方式，对规範性档案的备案範围予以规範。即第三条以定义的方式规定：“本条例所称的规範性档案是指本行政区域内涉及公民、法人和其他组织权利、义务，具有普遍约束力并可以反覆适用的档案。”在此基础上，第四条、第五条採取列举的方式，分别规定了应当报送本级或者上一级人大常委会备案的规範性档案。

(三)关于备案审查工作机构及其职责。党的十八届四中全会提出要加强备案审查制度和能力建设，省委在《关于与时俱进创新发展人大工作的意见》中对备案审查工作机构也提出了具体要求。据了解，目前我省市、县人大备案审查力量严重不足，11个设区的市人大常委会中只有5个设有工作机构，100个县级人大常委会中仅有2个设有工作机构；除南昌市外，配备的人员均为兼职。为切实贯彻落实党的十八届四中全会和省委有关加强备案审查能力建设的要求，回应我省市、县人大的普遍呼吁，条例草案借鉴兄弟省市法规的有关规定，在第六条规定各级人大常委会应当设立规範性档案备案审查工作机构，并对其职责作了具体规定。

(四)关于审查标準及审查方式。参照立法法、监督法的有关规定，条例草案第九条对规範性档案的审查标準作了规定，明确对报送备案的规範性档案是否存在五种情形进行审查。同时，根据新修改的立法法的有关规定，条例草案确立了主动审查与被动审查相结合的审查方式，即规定人大有关专门委员会、常委会有关工作机构和备案审查工作机构可以对报送备案的规範性档案进行主动审查、研究，提出意见，也可以根据机关、团体、企事业组织和公民提出的审查要求或者审查建议开展审查工作。

(五)关于审查程式。为了发挥人大各专工委、备案审查工作机构的审查作用，同时便于统筹审查工作，条例草案第十二条参照立法法的有关规定，对审查的程式作了三款规定，即人大有关专工委审查、研究认为规範性档案存在不合法、不适当情形时可以书面提出审查、研究意见，由备案审查工作机构交规範性档案制定机关办理；备案审查工作机构研究认为规範性档案存在不合法、不适当情形时，可以在徵求有关专工委意见后书面提出研究意见交规範性档案制定机关办理；对重大、疑难複杂的规範性档案，条例草案规定人大有关专工委和备案审查工作机构可以共同研究，书面提出审查、研究意见。

以上说明连同条例草案，请一併审议。