江苏省人大常委会公告　 第4号

《江苏省农村集体资产管理条例》已由江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议于2018年5月31日通过，现予公布，自2018年10月1日起施行。　

江苏省人民代表大会常务委员会

2018年5月31日

（2018年5月31日江苏省第十三届人民代表大会常务委员会第三次会议通过）

目录

第一章总则

第二章农村集体经济组织及成员

第三章资产权属与运营

第四章财务管理

第五章股份合作

第六章保障监督

第七章法律责任

第八章附则

第一条为了规範农村集体资产管理，维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，促进农村集体经济发展和乡村振兴，根据有关法律、行政法规，结合本省实际，制定本条例。

第二条本省行政区域内村集体资产的管理，适用本条例。

本条例所称农村集体资产，是指村农民集体所有的资产，包括资源性资产、经营性资产和非经营性资产。

本条例所称农村集体经济组织，是指村集体成员以生产资料集体所有制为基础建立的社区性合作经济组织。

第三条农村集体资产受法律保护，任何单位和个人不得侵害。

第四条农村集体经济组织代表集体对依法属于本集体所有的资产行使占有、使用、收益和处分的权利，管理集体资产，开发集体资源，发展集体经济，服务集体成员。

未设立农村集体经济组织的，由村民委员会代行农村集体资产管理职能。村民委员会代行农村集体资产管理职能的，应当根据集体土地所有权归属和集体资产产权归属情况，尊重和体现集体成员意愿，保障和维护其合法权益。

农村集体经济组织接受中国共产党在农村的基层组织领导，支持和配合村民委员会工作，参与农村社区建设，为农村社区事业发展提供物质和经费支持。

第五条县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域内农村集体资产管理工作的领导，明确管理部门职责，建立健全监督指导制度。

乡镇人民政府应当加强对本辖区内农村集体资产管理的监督，明确相应工作机构和工作人员负责监督、指导服务和权益维护等工作。

辖有村、涉农社区的街道办事处，行使前款规定的乡镇人民政府职能。

第六条省、设区的市、县（市、区）农村集体资产主管部门依照有关法律、法规的规定，负责本行政区域内农村集体资产管理工作的指导、协调、服务和监督。

县级以上地方人民政府相关部门依据各自职责，对农村集体资产的管理、经营给予指导、扶持和服务，并依法开展监管。

第七条设立农村集体经济组织，在农村基层党组织领导下，可以由村民委员会成立工作组，制定设立方案，拟订章程草案，在乡镇人民政府指导监督下组织实施。

农村集体经济组织设立大会应当通过章程，并根据章程选举产生其组织机构。

农村集体经济组织名称可以为村（社区）经济合作社或者村（社区）股份经济合作社。

第八条农村集体经济组织章程应当符合宪法、法律、法规和国家政策，不得有侵犯农村集体经济组织成员的人身权利、民主权利和合法财产权利的内容。制定以及修改通过的章程应当报乡镇人民政府备案。

章程应当载明下列事项：

（一）名称和住所；

（二）职责範围；

（三）资产情况；

（四）成员身份取得、保留、丧失的条件和程式；

（五）成员权利与义务；

（六）组织机构及其议事规则；

（七）成员大会的组成以及成员代表大会代表的产生、更换的方式；

（八）财务管理制度；

（九）收益分配製度；

（十）合併、分立、解散事宜；

（十一）章程修改程式；

（十二）公开制度；

（十三）其他有关事项。

第九条农村集体经济组织应当按照国家有关规定，在县级农村集体资产主管部门申请注册登记，获取组织登记证书，并办理银行开户等相关手续，依法开展经营管理活动。

第十条农村集体经济组织的组织机构由成员大会或者成员代表大会、理事会、监事会组成。

农村集体经济组织的理事会成员与监事会成员不得互相兼任，财务人员及其近亲属、理事会成员近亲属不得担任监事会成员。

第十一条农村集体经济组织内的下列事项，应当提交成员（代表）大会讨论决定:

（一）修改章程；

（二）农村集体经济组织的合併、分立、解散；

（三）农村集体经济组织股份合作制改革方案、土地承包方案、农村集体经济组织成员确认方案；

（四）集体土地徵收或者徵用补偿费等资金的分配方案、留用地使用方案；

（五）经济发展规划、生产经营计画、基本建设投资计画、年度财务预决算、收益分配方案；

（六）较大数额的资金使用、出借、举债或者担保；

（七）较大数额的债权债务核销；

（八）重大的集体资产产权变更；

（九）章程规定的其他事项。

第十二条成员（代表）大会会议每年召开一次，由理事会召集，理事长主持。经十分之一以上的成员（代表）、三分之一以上的理事或者监事会提议，应当召开成员（代表）大会临时会议。

成员大会会议有全体成员二分之一以上参加方可举行，成员代表大会会议有全体代表三分之二以上参加方可举行。

成员（代表）大会会议修改章程、决定农村集体经济组织合併、分立、解散以及表决章程规定的重大事项，应当由参加人数三分之二以上通过；表决其他事项，应当由参加人数二分之一以上通过。成员（代表）大会会议表决实行一人一票制。

第十三条成员（代表）大会会议表决事项可以採用纸质或者手机信息、电子邮件等方式实名投票，表决结果应当向全体成员公布。

成员代表不得委託他人参加成员代表大会会议。

第十四条理事会是农村集体经济组织的执行机构，负责召集成员(代表)大会，拟订提交成员（代表）大会讨论决定的重要事项方案，执行成员(代表)大会通过的决议，制定并执行内部管理制度，管理日常事务等工作。

理事会成员一般应当在本集体经济组织成员中选举产生。

第十五条监事会是农村集体经济组织的监督机构，负责监督章程执行、成员(代表)大会决议执行、理事会的职责履行等，并组织开展民主理财，对农村集体资产经营管理和财务收支活动进行监督审查。

监事会成员应当在本集体经济组织成员中选举产生，其中应当有具备财务、管理知识的人员。

　第十六条已撤村建居且同时符合下列条件的农村集体经济组织，可以提交成员（代表）大会表决解散事宜：

（一）本集体经济组织所有的土地全部被徵收；

（二）本集体经济组织成员全部纳入城镇居民社会保障体系；

（三）农村社区全部划入城镇建成区，基本公共服务实现城乡一体化和均等化；

（四）不能继续按照合作机制或者股份合作机制运行；

（五）债权债务清理完毕；

（六）有经成员（代表）大会通过的资产处置方案。

第十七条农村集体经济组织成员身份确认应当按照尊重历史、兼顾现实、程式规範、资格唯一、民众认可、公开透明的原则，根据章程规定，统筹考虑户籍、农村土地承包关係、对集体积累的贡献、生产生活情况等因素，由农村集体经济组织民主讨论决定。

成员身份确认应当平等保护妇女、老年人、未成年人、残疾人和少数民族的合法权益。

　第十八条下列农村居民，一般应当确认为本集体经济组织成员：

（一）农村土地二轮承包时取得土地承包经营权，且户口一直在本集体经济组织所在村（社区）的人员；
（二）父母双方或者一方为本集体经济组织成员，且户口一直在本集体经济组织所在村（社区）的人员；

（三）因合法的婚姻、收养关係，户口迁入本集体经济组织所在村（社区）的人员；
（四）根据国家移民政策，户口迁入本集体经济组织所在村（社区）的人员；

（五）原户口在本集体经济组织所在村（社区）的现役义务兵、符合国家有关规定的士官以及高等院校、中等职业技术学校的在校学生；

（六）原户口在本集体经济组织所在村（社区）的服刑人员；

（七）法律、法规、规章和章程规定的应当确认为集体经济组织成员的其他人员。

前款规定以外的人员，符合章程规定的条件，经本集体经济组织成员（代表）大会表决通过，可以成为本集体经济组织成员。

县级人民政府可以制定县域範围内成员身份确认的指导性意见，明确成员身份确认的必要程式和标準。

第十九条农村集体经济组织应当以农户家庭为单位编製成员名册，经公示无异议或者异议不成立的，报乡镇人民政府和县级农村集体资产主管部门备案。

农村集体经济组织应当根据农户家庭以及成员变动情况，定期对成员名册进行变更并上报备案。

第二十条农村集体经济组织成员对农村集体资产及其经营管理依法享有知情权、表决权、收益权、监督权等权利。

农村集体经济组织成员应当遵守法律、法规、规章和章程，执行农村集体经济组织的各项决议，不得侵害农村集体经济组织和其他成员的合法权益。

有条件的地方应当运用信息化等多种手段，方便农村集体经济组织成员行使权利、履行义务。

第二十一条下列资产属于农村集体资产：

（一）依法属于集体所有的土地和森林、山岭、荒地、滩涂、水域等资源性资产；

（二）集体所有的用于生产经营的建筑物、构筑物、设施设备、库存物品、各种货币资产、集体投资兴办的企业及其所持有的其他经济组织的资产份额、无形资产等经营性资产；

（三）集体所有的用于公共服务的教育、科技、文化、卫生、体育等方面的非经营性资产；

（四）集体所有的其他有形和无形资产。

农村集体经济组织通过接受政府拨款、减免税费和社会捐赠等途径所形成的资产，属于农村集体资产。

第二十二条农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作，重点清查经营性资产、未承包到户的资源性资产以及现金、债权债务等，如实登记资产存量以及变动情况，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行动态管理，做到资产明晰、账实相符。

清产核资结果应当向成员公示，并经成员（代表）大会会议确认。

第二十三条农村集体经济组织因合併、分立需要调整农村集体资产权属，或者因解散需要处置农村集体资产的，应当在县级农村集体资产主管部门的指导和监督下，制定具体的实施方案，经成员（代表）大会表决通过。

调整农村集体资产权属和处置农村集体资产，不得损害农村集体经济组织及其成员的合法权益。

第二十四条对农村集体资产权属有争议的，由当事人协商解决；协商不成的，可以向乡镇人民政府或者县级农村集体资产主管部门申请调解。

农村集体资产权属争议涉及土地等自然资源所有权、使用权的，按照有关法律、法规执行。

第二十五条农村集体资产实行分类管理。

对集体土地等资源性资产实行确权登记颁证，明晰集体所有权、农户土地承包经营权和宅基地使用权。

对经营性资产可以实行股份合作制改革，加强资产的管理和运营，落实本集体经济组织成员权利，实现集体资产保值增值。

对非经营性资产根据不同投资来源和有关规定，建立健全运行管护机制，提高公共服务能力。

第二十六条农村集体经济组织应当建立和完善农村集体资产经营管理、资产保值增值、责任考核和风险控制等制度。

第二十七条农村集体经济组织依法自主决定农村集体资产经营方式，可以对农村集体资产直接经营，也可以採取发包、出租、投资入股等方式经营。

第二十八条农村集体资产由农村集体经济组织直接经营的，应当明确经营管理责任人的责任和经营目标，确定决策机制、监管机制和收益分配製度，并向本集体经济组织成员公开。

实行承包、租赁经营的，依法签订契约，明确资产名称、数量、用途和承包、租赁的价格、期限等，并向本集体经济组织成员公开。收取的承包费和租金归集体所有，应当及时入账核算。

农村集体经济组织对其独资、控股、参股的企业或者其他经济组织，应当通过制定、参与制定该企业或者其他经济组织章程的方式，建立权责明确的内部监督管理和风险控制制度，维护本集体经济组织及其成员的权益。

第二十九条农村集体经济组织应当加强债权债务管理，严格控制债务规模，定期向本集体经济组织成员公开债权债务情况。

县级农村集体资产主管部门应当对农村集体经济组织的债务规模设定警戒线；乡镇人民政府应当按照警戒线标準，根据农村集体经济组织的经营管理需要和债务偿还能力，对农村集体经济组织及其成员发布预警信息，提示债务超过警戒线可能造成的风险。

农村集体经济组织及其管理人员，不得以农村集体资产为其他单位或者个人的债务提供担保。

第三十条农村集体资产经营收益归本集体经济组织成员集体所有。

农村集体经济组织应当按照章程规定，从当年的净收益中提取一定比例的公积金、公益金后，进行收益分配。公积金主要用于农村集体经济组织发展生产、转增资本、弥补亏损等，公益金主要用于村级公共事务和公益事业。

第三十一条农村集体资产流转交易应当进入农村产权流转交易市场。

县级以上地方人民政府应当加强农村产权流转交易市场建设，建立健全市场管理制度和交易规则，对市场运行、服务规範、中介行为、纠纷调处、收费标準等作出具体规定。支持和监督资产评估、担保、公证等中介机构参与农村产权交易服务。

第三十二条农村产权流转交易市场应当建立健全业务受理、信息发布、交易签约、交易(契约)鉴证、档案管理等制度，确保产权交易公开、公平、规範。

第三十三条有下列情形之一，需要确定农村集体资产价值的，应当进行评估：

（一）以入股、合资、合作等方式经营农村集体资产的；

（二）转让农村集体资产的；

（三）因农村集体经济组织合併、分立需要调整农村集体资产权属的；

（四）因农村集体经济组织解散需要处置农村集体资产的；

（五）法律、法规规定需要进行农村集体资产评估的其他情形。

第三十四条农村集体资产评估应当委託具有资质的资产评估机构进行。对金额较小的农村集体资产评估，可以适当简化标準和程式，具体办法由县级农村集体资产主管部门制定。

农村集体资产评估结果应当向本集体经济组织成员公示，公示时间不少于十五日。

第三十五条农村集体经济组织应当严格执行有关财务会计制度，建立健全财务预决算、开支审批、收益分配等各项财务制度，配备具有一定业务知识和工作能力的会计人员并保持相对稳定，保障财务正常运行。

农村集体经济组织开展经济业务取得的原始凭证，应当是合法有效的票据。

第三十六条农村集体经济组织在保证集体资产所有权、使用权、审批权、收益权不变的情况下，可以委託乡镇有关机构或者第三方机构代理会计业务。

农村集体经济组织实行会计委託代理的，应当与受託方签订书面委託契约，明确双方的权利和义务。

第三十七条农村集体经济组织只能开设一个基本存款账户，用于办理日常转账结算和现金收付；除土地补偿费专门账户外，不得开设其他专用或者临时账户，禁止多头开户。

乡镇有关机构代理两个以上农村集体经济组织会计业务的，应当以农村集体经济组织为独立会计核算主体，分设银行账户。

第三十八条农村集体经济组织实行财务公开制度，应当将财务、涉农补贴、涉农负担、土地徵收徵用补偿等信息上墙公布，并通过印发到户、召开会议、运用信息化手段等形式进行公开，接受成员监督。

农村集体经济组织应当年初公布财务收支计画，按月或者按季度公布各项收入、支出情况，年终公布经营管理、债权债务以及收益分配等情况。发生重大财务事项的，应当自重大财务事项发生之日起五日内向本集体经济组织成员公布。重大财务事项的标準由县级农村集体资产主管部门确定。

实行会计委託代理服务的，代理机构应当按照规定及时提供相应的财务公开资料，并协助农村集体经济组织进行财务公开。

农村集体经济组织成员对财务公开事项有异议的，可以自公布之日起十五日内，向监事会提出核实申请；监事会应当进行核实，自接到申请之日起三十日内将核实结果书面答覆申请人并予以公布。

第三十九条农村集体经济组织应当加强对集体资金的管理。农村集体资产的承包费和租金、出售农村集体资产回收的资金、村集体的投资收益等，应当及时入账。

第四十条农村集体经济组织应当建立财务会计档案管理制度，保证财务会计资料的完整与真实。会计人员调整的，应当及时移交财务会计资料和财务印章。

第四十一条农村集体经济组织在农村双层经营体制下，可以将农村集体经营性资产折股量化到本集体经济组织成员，通过股份合作形式设立村（社区）股份经济合作社。

村（社区）股份经济合作社是集体所有、合作经营、民主管理、服务成员的农村集体经济组织。

第四十二条农村集体经济组织开展股份合作制改革，应当制定实施方案。实施方案应当在本集体经济组织範围内进行公示，徵求本集体经济组织成员意见，徵求意见时间不少于十五日。

股份合作实施方案徵求意见后，应当报乡镇人民政府进行合法性审查。乡镇人民政府应当在十五个工作日内完成审查工作，对不符合法律、法规规定的实施方案，应当告知农村集体经济组织进行修改，农村集体经济组织应当修改。

经审查符合规定的实施方案，交由成员（代表）大会表决。表决通过后的实施方案应当报乡镇人民政府、县级农村集体资产主管部门备案。

第四十三条村（社区）股份经济合作社章程除载明本条例第八条所列各事项外，还应当载明股份设定及量化配置、单个农户家庭持有股份的最高比例、治理结构及制度、股份权能、股份转让办法等事项。

第四十四条原农村集体经济组织改为村（社区）股份经济合作社的，原农村集体经济组织成员为股份经济合作社当然的成员，自然享有各项权利，承担相应义务。

第四十五条折股量化到农村集体经济组织成员的农村集体资产股份，作为成员参与集体收益分配的依据。

农村集体资产股份可以在本集体经济组织成员之间转让，也可以由本集体经济组织赎回，但不得向本集体经济组织成员之外的人员转让。

农村集体资产股份可以依法继承。本集体经济组织成员之外的人员通过继承取得股份的，不享有表决权，但章程另有规定的除外。

第四十六条村（社区）股份经济合作社每个农户家庭通过量化或者转让、继承等方式持有的农村集体资产股份，占本集体经济组织总股份的比例不得超过章程规定的最高比例。本条例施行前农户家庭持有股份已经超过规定比例的部分可以继续持有，但不得再增加持有的比例。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

第四十七条村（社区）股份经济合作社应当以农户家庭为单位，颁发集体资产股份证书。证书样式由省农村集体资产主管部门统一制定。

农村集体经济组织成员享有的股份，应当以农户家庭为单位记载。

农户家庭的股份总额一般不随户内人口增减而调整。

第四十八条鼓励村（社区）股份经济合作社拓展生产、加工、销售、投资、信息、科技等功能，提高综合服务能力。

第四十九条农村集体经济组织审计工作应当依法接受县级以上农村集体资产主管部门和审计机关的业务指导和监督。

第五十条县级农村集体资产主管部门、乡镇人民政府负责组织审计人员或者委託有资质的第三方审计机构对辖区内的农村集体经济组织进行审计。审计的主要事项应当包括：

（一）财务管理制度的执行；

（二）资产、负债、损益和收益分配；

（三）承包、租赁、转让等契约的签订和履行；

（四）集体土地徵收或者徵用补偿费的分配和使用；

（五）公积金、公益金等农村集体专项资金的提取和使用；

（六）重大投资和工程建设项目以及非生产性支出；

（七）农村集体经济组织负责人任期经济责任履行情况；

（八）各级财政转移支付资金的使用和发放；

（九）县级以上地方人民政府及其审计机关指定的其他审计事项。

第五十一条农村集体经济组织应当及时整改审计发现的问题。乡镇人民政府和县级农村集体资产主管部门应当督促农村集体经济组织进行整改。

除依法不应当公开的外，农村集体经济组织应当将审计结果和审计整改情况向本集体经济组织成员公开。

第五十二条农村集体资产主管部门应当建立农村集体资产信息化管理平台，为农村集体经济组织登记、集体资产登记、产权交易、成员信息、股份台账等管理提供服务，并对农村集体资产运营管理进行监督。

第五十三条农村集体土地依法被徵收为国有土地的，作出征收决定的人民政府除依照法律、法规规定的标準给予补偿外，有条件的地方可以按照被徵收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金。具体办法由设区的市人民政府制定。

前款规定的留用地或者集体经济发展资金应当用于发展农村集体经济。留用地的使用应当符合城乡规划和土地利用总体规划。

第五十四条农村集体经济组织享受国家和省规定的税费优惠。

第五十五条财政资金投入农村集体经济组织形成的经营性资产归农村集体经济组织所有，在股份合作制改革时可以纳入折股量化的资产範围。

财政资金项目有特殊规定的，从其规定。

第五十六条县级以上地方人民政府应当按照统筹城乡发展的要求，加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度。以政府投入推动的农村公共设施建设和城乡基本公共服务均等化项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金。

任何单位和个人不得强制农村集体经济组织捐助，不得向农村集体经济组织摊派。

第五十七条违反本条例规定的行为，法律、行政法规已有法律责任规定的，从其规定。

第五十八条农村集体经济组织成员认为农村集体经济组织作出的决定侵害其合法权益的，可以依法向人民法院起诉。

第五十九条农村集体经济组织的理事、监事、管理人员以及代行农村集体资产管理职能的村民委员会成员违反本条例规定，有下列情形之一的，由县级以上农村集体资产主管部门或者乡镇人民政府责令限期改正；造成损失的，由负有责任的人员依法承担赔偿责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）非法改变农村集体资产所有权的；

（二）低价处置、侵占、损害农村集体资产的；

（三）不按照规定进行资产登记、资产评估、建立财务会计及其档案管理制度的；

（四）行使经营管理职责时不依照章程或者未履行民主决策程式的；

（五）向有关部门提供的财务报告等材料中，作虚假记载或者隐瞒重要事实的；

（六）财务人员离任时，未按照规定移交财务会计资料、财务印章的；

（七）多头开户的；

（八）其他损害村集体利益的行为。

农村集体经济组织的理事、监事、管理人员有前款情形的，县级以上农村集体资产主管部门或者乡镇人民政府还可以向农村集体经济组织提出对直接责任人员暂停职务或者予以罢免的建议。

第六十条地方各级人民政府及相关部门的工作人员在农村集体资产管理的指导监督工作中违反本条例规定，有下列情形之一的，依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任：

（一）侵害农村集体资产；

（二）强制农村集体经济组织捐助；

（三）向农村集体经济组织摊派；

（四）滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的其他行为。

第六十一条村行政建制合併后，原农村集体经济组织未合併的，适用本条例。

乡镇集体资产、组集体资产的管理，参照本条例执行。

第六十二条　村民委员会代行农村集体资产管理职能的，应当遵守本条例有关农村集体资产管理的要求。法律、行政法规另有规定的，从其规定。

村民委员会改为居民委员会后，属于农村集体所有的资产的管理，依照本条例执行。

第六十三条本条例自2018年10月1日起施行。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

我受省人民政府的委託，现就《江苏省农村集体资产管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），作如下说明：

江苏省农村集体资产总量大、发展快、改革广，当前已经具备地方立法条件。截至2016年底，全省村级资产总额2687亿元，村均1519万元；全省完成改革的村7047个，入社成员1525万人，量化集体经营性资产559亿元。随着农村集体产权改革的深入推进，集体资产的管理形式和经营机制不断完善，农村集体经济发展活力增强，集体资产规模不断扩大，《条例》的出台将对防止农村集体资产流失，促进农村集体经济发展壮大，巩固党在农村的执政基础发挥重要作用。

（一）有利于巩固和完善农村基本经营制度。我国宪法规定，农村集体经济组织实行家庭承包经营为基础、统分结合的双层经营体制。农村集体经济是农村基本经营制度的主要内容，是农村集体所有制的重要体现。从农村改革发展的历程来看，农村改革开放30多年来，农村基本经营体制在“分”的层面做得比较到位，农户的家庭承包经营权得到比较充分的保障，有效调动了农民的生产积极性，而在“统”的层面明显弱化，村级集体经济发展滞后，服务功能弱化，与多元化、多层次、多形式市场经营要求不相适应。加快立法工作，逐步建立产权清晰、权责明确、监督民主、管理科学的集体资产管理体制和运行机制，促进集体资产保值增值和集体经济实力增强，不断提高村集体“统”的功能，是新形势下探索农村集体所有制有效实现形式的制度保障，也是社会主义市场经济条件下发展新型农村集体经济的现实需要。

（二）有利于筑牢农村改革“四个不能”底线。习近平总书记在小岗村召开农村改革座谈会时强调，农村改革要守住“四个不能”底线，就是不能把农村土地集体所有制改垮了，不能把耕地改少了，不能把粮食生产能力改弱了，不能把农民利益损害了。农村集体资产管理直接关係到农村土地集体所有制，直接关係到农民民众切身利益。农村集体资产管理无法可依，农村集体所有制就有被架空危险，农民合法财产权益就得不到有效保障，成为农村稳定的隐患。加快立法有利于增强规範资产管理的权威性、约束力和执行力，提高农村集体资产管理水平和运营效率，筑牢集体资产被侵蚀和农民利益受损害的防线，加快建立符合市场经济要求的农村集体经济运营新机制。

（三）有利于贯彻落实五大发展理念。创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念是当前和今后一个时期我国经济社会发展思路、发展方向、发展着力点的集中体现，对破解发展难题，增强发展动力，最佳化发展路径，厚植髮展优势具有十分重要的意义。作为发展集体经济的重要物质基础，农村集体资产管理必须贯彻五大发展理念，服务农村经济社会。加快农村集体资产管理立法，促进产权更加明晰，明确集体经济组织成员权益，加快农村资源要素市场化进程，将为农村集体资产运营管理、收益分配等提供法律依据，赋予农民更多财产权利，确保农民共享集体经济发展成果。

从当前农村集体资产的理论与实践、发展与改革等各方面看，《条例》出台具备了比较好的基础。一是国家高度重视。1995年国务院就明确提出：“农业部要会同有关部门抓紧拟定农村集体资产管理条例，儘快提请国务院审议并发布施行”。2015年中央一号档案提出：“抓紧研究起草农村集体经济组织条例”。2015年，汪洋副总理在我省调研时明确要求，江苏要加快农村集体资产管理的立法进程，赋予农村集体经济组织明确法律地位。二是法律政策提供了明确依据。去年12月底，中共中央、国务院出台《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》，对加强农村集体资产管理、开展集体产权制度改革、发展农村集体经济提出明确要求，并要求各地“抓紧研究制定农村集体经济组织方面的法律”。今年颁布的《民法总则》中，也将农村集体经济组织定位为特别法人。三是兄弟省市立法经验。全国已有近20个省（自治区、直辖市）出台了集体资产管理条例，尤其是广东和浙江两省，不仅有专门的规範农村集体经济组织发展的法规，近两年又出台了农村集体资产管理条例，为我省提供了宝贵经验。四是我省的发展改革实践和理论研究基础比较扎实。始终坚持发展农村集体经济是我省三农工作的鲜明特色和重要亮点，全省农村集体“三资”管理示範县数量在全国居于首位，农村集体产权制度改革也走在全国前列，集体经济发展的苏南模式成为全国争相学习的榜样。“十二五”期间，我省已启动对1999年《江苏省农村集体资产管理办法》的修订工作，2005年省委办公厅、省政府办公厅印发了《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》。2014年，省农委组织专门力量开展“关于农村集体经济若干问题的研究”课题，深入系统研究了农村集体经济的理论与实践，该课题获得江苏省第十四届哲学社会科学优秀成果三等奖，并获得汪洋副总理的肯定批示。

《条例》列入省人大常委会立法计画后，省农委、省政府法制办等部门启动立法工作。省农委成立了《条例（草案）》起草小组，并进行了反覆讨论修改。2017年3月，省农委专门召开专家论证会，进一步修改完善。4月25日，省农委上报省政府。省法制办收到《条例（草案）》（送审稿）后，先后三次向省级相关部门（单位）以及13个设区市书面徵求意见，同时在江苏政府法制网站上公开向社会徵求意见。2017年9月6日，省法制办和省农委赴淮安市开展调研，召开座谈会，听取意见和建议。2017年10月12日，省法制办召开专题会议，徵求协调相关部门意见，省政府2017年10月27日第116次常务会议审议通过了《条例（草案）》。

（一）关于村级集体经济组织主体地位问题。我国农村集体经济组织是由人民公社时期的“三级所有、队为基础”演变而来的。《宪法》和《物权法》均规定，农村集体经济组织是农村集体资产的管理主体，依法代表全体成员行使集体资产所有权。但是，目前我省只有38.2%的村建立了农村集体经济组织，多数地方採取“政社不分”的管理方式，由村委会代村集体经济组织行使集体资产经营管理职能，村级集体经济组织似有实无，所有者“人格化”主体事实上缺失，导致部分地方出现农村集体资产经营活力不足、发展空间受限、集体资产流失等现象。今年3月出台的《民法总则》明确农村集体经济组织法人为特别法人，国务院《关于批转发展改革委等部门法人和其他组织统一社会信用代码制度建设总体方案的通知》明确建立农村集体经济组织登记制度。我们认为，全面建立健全村级集体经济组织，既能解决当前农村集体资产所有者主体缺位的亟需解决的问题。《条例（草案）》规定：村应当建立健全农村集体经济组织。农村集体经济组织法人为特别法人。农村集体经济组织依法代表全体成员对农村集体资产行使占有、使用、收益和处分的权利，承担管理集体资产、开发集体资源、发展集体经济、服务集体成员等方面功能作用。

（二）关于农村集体经济组织成员界定问题。农村集体经济组织成员是农村集体资产的所有者和集体经济发展的受益者，合理界定集体经济组织成员资格，是建立归属清晰的农村集体产权制度的重要基础工作。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》明确要求，做好农村集体经济组织成员身份确认工作，解决成员边界不清的问题。从实践看，农村情况差异性十分明显，而且各地结合农村集体经济组织发展历史、现实情况和传统习惯，根据户籍、土地承包经营权、长期生产生活、权利义务关係等因素，探索形成了各自不同的集体经济组织成员认定办法，不宜全省“一刀切”。同时应兼顾维护农村集体经济组织长久稳定和农村集体经济发展壮大，股权管理宜实行“量化到人、固化到户”的方式。《条例（草案）》对成员资格认定重在强调民主程式，由农村集体经济组织民主讨论决定，同时要求县级人民政府可以制定县域範围内成员身份确认的指导性意见，明确成员身份确认的必要程式和标準，指导、监督农村集体经济组织成员身份确认工作。《条例（草案）》还对固化到户作出规定：农村集体经济组织应当以农户家庭为单位编製成员名册，村（社区）股份经济合作社应当以农户家庭为单位，颁发集体资产股权证书。

（三）关于农村集体经济组织治理结构问题。科学合理的治理结构，是实行民主决策、民主管理、民主监督的保障。《条例（草案）》对农村集体经济组织治理结构作出规定，构建成员（代表）大会、理事会、监事会三足鼎立的治理模式，形成集体资产所有权、经营权、监督权相互制衡的运作机制，充分保障集体经济组织成员的知情权、参与权、决策权和监督权。农村集体经济组织成员大会是最高权力机构，享有对本组织重大事项的决定权，涉及农村集体资产重大经营事项、收益分配以及关係全体成员利益的重大事项决策权。成员（代表）大会的主要职责、权利义务、议事规则，以及成员代表产生和代表具体人数等事项可作原则性规定，具体内容由成员（代表）大会审议通过后以章程形式固定下来。理事会是成员（代表）大会的执行机构和日常工作机构，监事会是常设监督机构，理事会、监事会成员均由成员（代表）大会选举产生，对成员（代表）大会负责，接受全体成员民主监督。

（四）关于农村集体资产权属问题。由于历史和政策原因，全省不少地方农村集体资产权属关係不明，导致在资产界定中，有的地方混淆国家、集体、企业以及个人所有权性质，甚至将集体经济组织投工投劳和筹资兴建的公益性资产界定为国有资产。对此，全省各地进行了一些探索与创新，苏州、扬州、南通、泰州等地在全面清产核资的基础上，核实农村集体资产存量和占用使用情况，实行集体资产产权登记，并以政府名义发放农村集体资产产权登记证书。《条例（草案）》按照中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》的精神，借鉴各地经验，明确农村集体经济组织应当定期开展集体资产清产核资工作，建立健全集体资产登记、保管、使用、处置等制度，实行动态管理。

（五）关于农村集体资产股份合作制改革问题。上世纪90年代，我省苏南等地率先探索开展了农村社区股份合作制改革。2005年，省委办公厅、省政府办公厅联合下发了《关于积极推进农村社区股份合作制改革的意见》，我省创造的很多经验都被中央和农业部档案吸收。实践证明，以股份合作制为主要实现形式的新型农村集体经济能够避免计画经济体制下集体经济的缺陷，促进了成员财产权利从“共同共有”向“按份共有”转变，体现了公私兼顾的产权制度安排。党的十八届三中全会提出，保障农民集体经济组织成员权利，积极发展农民股份合作，赋予农民更多集体资产股份权能。中共中央、国务院《关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》要求，有序推进经营性资产股份合作制改革，力争用5年左右时间基本完成改革，股份合作将成为农村集体经济主要的管理制度。我们在《条例（草案）》专设“股份合作”一章，明确农村集体经济组织股份合作制改革不得改变农村集体资产的性质，以及股份合作制改革的原则、程式、登记、成员界定、股权设定及股份量化、固化等内容，认真落实农民对集体资产股份的占有权和收益权，积极探索有偿退出权和继承权，慎重开展抵押权、担保权。

（六）关于农村集体资产经营管理问题。规範农村集体资产经营管理是实现资产保值增值、发展壮大集体经济的重要途径。从全省农村集体经济总体看，已经探索了多种管理模式和发展路径。《条例（草案）》总结各地发展实践，一是鼓励农村集体经济组织採取直接经营、发包、租赁、合资、合作等多种经营方式，建立健全集体资产产权登记、运营管理、财务会计、收益分配、责任考核和风险控制等各项制度，促进集体资产保值增值；二是参照国有资产管理有关规定，对农村集体资产经营管理相关人员任职条件、农村集体资产经营者权利义务、资产运行规则以及农村集体经济组织作为出资人的经营管理权利作出规定；三是就加强农村集体财务管理作出规定，从票据规範、账户管理、会计档案、委託代理以及民主决策、财务公开等方面进行规制，特别是总结我省开展农村集体三资管理“阳光行动”试点情况，提出通过信息化手段，落实农村集体经济组织成员的知情权、参与权、监督权。

（七）关于农村集体经济组织合併、分立、解散问题。近年来，随着城市规模不断扩大和新型城镇化加快推进，不断有城市周边的农村土地被徵用开发，有些村、组整体被拆迁，有的乡镇、行政村被合併，规範农村集体经济组织变动程式及资产等的相应安排日益成为突出的现实问题。《条例（草案）》对农村集体经济组织合併、分立程式，突出强调应当经集体经济组织成员大会表决通过，经乡镇人民政府核准，报县级农村集体资产主管部门备案，防止农村集体资产流失和防止农民合法权益受损。对于农村集体经济组织解散则严格控制，设定高“门槛”，要求必须同时满足本集体经济组织所有的土地全部被徵收、成员全部纳入城镇居民社会保障体系、社区全部划入城镇建成区基本公共服务实现城乡一体化和均等化、不能按照合作机制或者股份合作机制运行等条件，程式上要经集体经济组织成员大会表决通过，经县级人民政府核准，报省、设区市农村集体资产主管部门备案。

（八）关于农村产权流转交易市场建设问题。长期以来由于缺乏流动机制，农村资产资源多数处于“沉睡”状态，仅有账面价值，未能成为创造财富的动力源，制约了农村集体资产通过市场交易实现最佳化配置。国务院及省政府专门下发建设农村产权流转交易市场的政策意见。《条例（草案）》规定，农村集体资产必须进入农村产权流转交易市场实行公开交易，要求县级以上地方人民政府加强农村产权流转交易市场建设，建立健全市场管理制度和交易规则，对市场运行、服务规範、中介行为、纠纷调处、收费标準等作出具体规定，推动农村产权流转交易的程式性、规範性和合法性。

（九）关于农村集体经济组织的政策扶持问题。农村集体经济组织不仅承担经济职能，还承担着大量农村公共服务职能，理应得到政府的扶持。2017年6月，财政部、国家税务总局专门印发《关于支持农村集体产权制度改革有关税收政策的通知》，对农村集体产权制度改革的有关契税、印花税实行优惠政策。《条例（草案）》主要规定三个方面扶持政策：一是加大财政扶持。加大对村级组织运转、村级公共事业以及基础设施建设与管理维护的转移支付力度，以政府投入推动的农村公共设施建设和城乡基本公共服务均等化项目，不得强制农村集体经济组织安排配套资金。同时财政资金投入农村集体经济组织形成的经营性资产归集体经济组织所有，可以通过折股量化，让农村集体组织成员长期分享资产经营收益。二是实行税费优惠。农村集体经济组织享受国家规定的税费优惠；同时对因农村集体产权制度改革导致土地、房屋等确权变更而申请变更登记的，免收不动产登记费。三是推行征地留用地制度。农村集体土地依法被徵收为国有土地的，除依照法律、法规规定的标準给予补偿外，鼓励有条件的地方按照被徵收土地面积的一定比例，为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。

（十）关于农村集体资产管理的指导监督问题。1995年国务院《关于加强农村集体资产管理工作的通知》明确指出，农业部要认真履行对集体资产管理工作进行指导和监督的职责。地方各级人民政府要明确指导和监督集体资产管理工作的主管部门。我省农村集体资产管理职能主要由当时各级党委农工部通过增挂地方政府农村集体资产管理办公室的方式承担。但历经多次机构改革，目前现实状况是全省多数市、县 “人民政府农村集体资产管理办公室”的牌子已经撤销，乡镇农经队伍人员少、老龄化与工作任务十分繁重的矛盾十分突出，集体资产管理职能严重弱化。《条例（草案）》规定，县级以上人民政府负责本行政区域内农村集体资产管理的领导工作，应当明确管理部门职责，将农村集体资产管理工作所需经费列入财政预算。另外，根据农村集体资产管理的现状和有关规定，立法时明确了县级以上地方人民政府国土资源、农业、卫生计生、文化、水利、林业、渔业、财政、民政等部门依据各自职责，加强指导、扶持和服务，并依法开展监管。

以上说明连同《条例（草案）》，请予审议。

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

受主任会议委託，我委对《江苏省农村集体资产管理条例（草案）》（以下简称条例草案）进行了审查，现将审查意见报告如下：

农村集体经济是社会主义公有制经济的重要形式。农村集体资产是农业合作化和农民民众劳动积累的成果。规範农村集体资产管理对于维护农村集体经济组织及其成员的合法权益，增加农民财产性收入具有十分重要的作用。截至2016年底，全省村级资产总额达2687亿元，农村集体资产管理不断加强，各项管理制度逐步完善，集体资产产权改革加快推进，特别是苏南地区农村集体经济规模大，发展迅速。但是，全省农村集体资产管理仍存在着产权归属不明、成员界定不够清晰、分配不够合理、监督不够有力等问题，农村集体资产被挪用、侵占等现象时有发生，迫切需要通过立法来加强农村集体资产管理。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》(中发〔2016〕37号文）的出台，为地方立法创造了良好的条件。目前，全国有广东、浙江、上海等省市已经制定农村集体资产管理的地方性法规。按照中央有关档案精神和国家有关法律法规，结合本省实际，制定《江苏省农村集体资产管理条例》是十分必要的。

自《江苏省农村集体资产管理条例》列入立法调研项目以来，省人大常委会两任分管领导蒋宏坤副主任、刘永忠副主任都高度重视，多次带领我委赴省内外开展调研，对做好立法工作提出明确要求。省人大常委会邀请全国政协常委、经济委员会副主任、着名三农专家陈锡文作专题讲座。我委自去年年初就提前介入，与省农委进行了多次会商和研讨，开展了一系列立法调研，先后赴广东、浙江、上海等地学习借鉴农村集体资产监督管理立法经验，将农村集体资产管理作为2017年全省人大农业和农村工作座谈会的主题，在年会上进行专题研讨，两次向13个设区的市人大常委会农委书面徵求意见和建议，并赴苏州、南京、无锡、扬州、镇江、宿迁等地开展专题调研。我委认为，条例草案结合我省农村集体资产管理的实际，明确了农村集体资产管理的範围、资产权属、资产运营、股份合作、财务管理等，明确了地方各级人民政府及其有关部门农村集体资产管理工作职责，并规定了相应的法律责任，还对村集体经济组织的建立健全、注册登记作出了规定。条例草案结构合理、内容可行，具有较强的针对性和操作性，同时提出以下修改意见：

一、关于农村集体经济组织成员身份界定的问题

成员资格界定是推进农村集体产权制度改革、强化资产管理的重要基础。2017年中央1号档案明确指出，稳妥有序、由点及面推进农村集体经营性资产股份合作制改革，确认成员身份，量化经营性资产，保障农民集体资产权利。关于成员的确认，各地的做法不尽相同。调研中，基层多数同志反映，条例草案第十七条对农村集体经济组织成员身份界定规定过于原则，仅提出要通过民主讨论的“程式”决定通过，可操作性不够强。也有少部分同志认为农村集体经济组织的情况差异性较大，省里对成员身份界定规定得太具体，会对已经完成成员认定改革的地方带来不利影响。关于成员身份认定时间节点的确定，各地做法也有所不同。浙江、广东和我省都是从第一轮农村土地家庭承包（1983—1984年）开始，上海是从农村高级农业生产合作社成立（1956年）开始。我委综合各方意见，建议採取“实体+程式”的方式，即结合各地农村集体经济组织发展历史、现实情况和传统习惯，对成员身份的界定分为三个层次作出相对具体规定：一是依法、依规，应当取得成员资格的情形，如户籍在本村，在乡镇、村、组集体生产生活的人员；二是应当保留和丧失成员资格的情形，如服兵役人员、大中专在校生、服刑人员等应当保留；三是特定人员通过申请及民主程式确认成员资格的情形，如外嫁女、上门婿等。

二、关于强化财政补助形成资产管理的问题

随着各级财政对“三农”投入的不断增加，财政资金补助经济薄弱村、财政资金投资项目形成固定资产移交给村以后，积累的资产总量日益增长，特别是在苏中、苏北地区，财政资金补助形成的资产量在集体资产总量中占据了相当多的份额。《中共中央国务院关于稳步推进农村集体产权制度改革的意见》提出，对政府拨款、减免税费等形成的资产归农村集体经济组织所有，可以量化为集体成员持有的股份。条例草案对各级财政资金扶持集体经济组织形成的资产如何处置涉及较少，建议採用分类处理的办法，对各级财政资金投资“三农”形成的资产进行清产核资、权属登记、股份量化，并规範经营行为、提高利用效益。同时，建议条例草案第二十一条增加“政府拨款、减免税费以及其他接受捐赠、资助所形成的资产属于农村集体资产”等方面的内容。

三、关于成员大会和成员代表大会表决事项的问题

成员大会是农村集体经济组织的最高权力机构，凡涉及集体资产和成员切身利益的重大事项，必须提交成员大会讨论，经相当比例的与会代表同意后生效。条例草案第十二条、第十三条对成员大会和成员代表大会决定事项、召开方式及出席人数、表决人数等议事规则作出了规定。按照第十二条第二款的规定，农村集体经济组织成员大会表决所列九条事项，只要得到应到会成员人数的四分之一以上同意（半数以上成员参加，所作决定应当经到会人员半数以上通过），即可获得通过，比例明显偏低，也不符合少数服从多数的原则，易出现少数人侵犯多数人利益的情形。因此，建议提高农村集体经济组织成员大会表决人数比例，所作决定都应当经应到会人员的半数以上通过，方能有效。

四、关于进一步明确集体资产收益分配的问题

收益分配是农村集体资产经营管理的关键环节，也是集体经济组织成员（股民）最为关注的方面，对集体经济组织经营收益分配的比例及程式作出具体明确的规定非常必要。条例草案第四十条、第四十一条虽然对集体资产的收益分配作出了原则性规定，但是未对公积金和公益金的提取比例和收益分配方案的确定程式作出具体规定。建议进一步健全集体收益分配製度，明确公积金、公益金提取比例，细化年度收益分配方案的制定，把农民集体资产股份收益分配权落到实处，以有效防止集体经济组织在每年收益分配时引起组织成员之间的纠纷。

五、关于征地留地条款细化落实的问题

各地反映，征地时留用地政策难以落实，主要是留用地用途与徵用地整体规划不能很好地衔接。一些地方在实际操作中採用由征地方统一建设，给集体经济组织留下物业用房，或者现金补偿的方式，较好地解决了这个问题。因此，建议将条例草案第二十四条第一款“鼓励有条件的地方”修改为“应当”，同时，增加“物业用房补偿”的内容，具体修改为：徵收农村集体土地的，应当为被征地村安排集体经济发展留用地，或者以留用地指标折算为集体经济组织物业用房，或者折算为集体经济发展资金等形式予以补偿。

另外，考虑到在实践中一些地方集体经济组织已经登记为村（社区）股份合作社或有限责任公司，建议条例草案第九条增加一款“农村集体经济组织已经登记为股份合作社或有限责任公司的，符合条件可以转制为经济合作社或股份经济合作社。”此外，一些文字表述还需要进一步斟酌修改。

以上报告，请予审议。