江苏省人民政府令第 123 号

《江苏省规章制定程式规定》已于2018年12月23日经省人民政府第22次常务会议讨论通过，现予发布，自2019年3月1日起施行。

省长：吴政隆

2018年12月27日

第一章 总 则

第一条　为了规範规章制定程式，保证规章质量，根据《中华人民共和国立法法》《规章制定程式条例》等法律、法规，结合本省实际，制定本规定。

第二条　省、设区的市人民政府规章（以下简称规章）的立项、起草、审查、决定、公布、解释等，适用本规定。

违反本规定製定的规章无效。

第三条　制定规章，应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署。

制定政治方面法律、法规的配套规章和重大经济社会方面的规章，应当按照有关规定及时报告同级党委。

第四条　制定规章，应当遵循《中华人民共和国立法法》《规章制定程式条例》确立的立法原则，符合宪法、法律、法规的规定，坚持从本地实际出发，坚持科学性、民主性，坚持立法与改革决策相结合。

没有法律、法规的依据，规章不得设定减损公民、法人和其他组织权利或者增加其义务的规範。

第五条　省、设区的市人民政府统一领导本行政区域规章制定工作，研究、协调、决定规章制定中的重大问题。规章制定工作所需经费，纳入同级财政预算予以保障。

省、设区的市人民政府承担行政立法工作的部门（以下简称政府立法部门）具体负责统筹、组织、协调和指导规章制定工作，研究论证规章项目，审查修改规章草案。

第六条　鼓励社会公众有序参与规章项目徵集、公开徵求意见、听证、谘询论证、评估等立法过程，提出意见和建议。政府立法部门可以选取有代表性的基层政府、社会组织、企业事业单位等作为立法基层联繫点，听取意见和建议。

第二章 立 项

第七条　省、设区的市人民政府所属工作部门或者下级人民政府认为需要制定规章的，应当分别向省、设区的市人民政府报请立项。

第八条　政府立法部门可以于每年下半年向本级人民政府所属工作部门、下级人民政府、有关组织徵集下一年度规章制定项目建议，也可以通过走访基层单位、立法基层联繫点以及在入口网站、报刊等媒体上向社会公开徵集的方式，徵集规章制定项目建议。

省、设区的市人民政府所属工作部门或者下级人民政府应当在规定时间内按照要求向政府立法部门报送制定规章的立项申请，对制定规章的必要性、所要解决的主要问题、拟确立的主要制度等作出说明。开展立法前评估（论证）的，提交立法前评估（论证）报告。

第九条　政府立法部门根据党委、政府工作安排以及人大议案、代表建议和政协委员提案等实际工作需要，可以直接提出制定规章项目，或者交由相关部门研究并提出意见。

第十条　纳入规章制定工作计画的项目应当符合下列条件：

（一）属于规章制定许可权範围；

（二）属于本级人民政府职权範围；

（三）符合本行政区域经济社会发展和行政管理实际需要，能够切实有效地解决问题；

（四）制定依据明确，拟确立的主要制度和措施合法、必要、可行。

第十一条　政府立法部门应当组织对报请立项的规章制定项目和徵集的规章制定项目建议是否符合规定条件进行研究，并根据轻重缓急和草案成熟程度等情况，拟订年度规章制定工作计画，必要时，可以组织评估论证。年度规章制定工作计画报本级人民政府批准后执行，并向社会公布。

设区的市人民政府规章制定工作计画应当与省人民政府规章制定工作计画相协调。

第十二条　对列入年度规章制定工作计画的项目，起草单位应当制定工作方案，落实领导责任、工作人员、工作经费，明确工作进度安排。

政府立法部门应当及时跟蹤了解年度规章制定工作计画执行情况，加强组织协调和督促指导，必要时，可以提前介入规章草案的起草工作。

第十三条　年度规章制定工作计画执行中需要新增或者调整规章项目的，应当按照本规定申报、研究论证，并经本级人民政府批准。

第三章 起 草

第十四条　规章由省、设区的市人民政府确定的部门具体负责起草；涉及两个以上部门职能或者内容複杂的，可以确定由一个部门牵头会同其他部门共同负责起草。

政府立法部门应当对规章起草工作进行指导。涉及规範政府共同行为或者其他综合性较强的规章，可以确定由政府立法部门组织起草，有关单位应当配合。

专业性较强的规章委託起草的，起草单位应当向受委託方提供相关资料，并协助受委託方开展必要的立法调研、论证等。

第十五条　起草单位应当广泛听取有关机关、组织和公民的意见。听取意见可以採取书面徵求意见、座谈会、论证会、听证会等多种形式。

除依法需要保密的外，起草单位应当将规章草案及其说明向社会公开徵求意见。向社会公开徵求意见的期限一般不少于30日。

第十六条　起草的规章涉及市场準入、产业发展、招商引资、招标投标、政府採购、经营行为规範、资质标準等市场主体经济活动的，应当按照国家和省有关规定开展公平竞争审查，听取市场主体意见；涉及妇女、未成年人、老年人、残疾人等法律特殊保护群体权益的，应当专门听取有关群体和组织的谘询意见；涉及重大利益调整或者重大法律、专业技术等问题的，应当组织有关机关、人民团体、专家学者、基层工作者、行业协会、商会等方面的代表进行论证；有较大争议的，可以委託有关专家、教学科研单位、社会组织就争议事项开展评估。

第十七条　起草的规章涉及重大利益调整或者存在重大意见分歧，对公民、法人或者其他组织的权利义务有较大影响，人民民众普遍关注，需要进行听证的，起草单位应当举行听证会听取意见。

起草单位应当按照广泛性和代表性相结合的原则，确定听证参加人，还可以邀请人大代表、政协委员、有关行业协会代表、熟悉听证事项的专家等作为听证参加人。

听证会可以採取小型化、连续召开的方式进行，重点针对核心制度、核心条款听取意见。起草单位应当根据听证笔录製作听证报告，载明听证会的基本情况，归纳整理听证会意见，逐条阐述对意见的吸纳处理情况及其理由。

第十八条　起草的规章涉及其他部门的职责或者与其他部门关係紧密的，起草单位应当充分徵求其他部门的意见。起草单位与其他部门有不同意见的，应当充分协商；经过充分协商不能取得一致意见的，起草单位应当在上报规章草案送审稿（以下简称规章送审稿）时说明情况和理由。

第十九条　起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革或者重大行政措施等需要省、设区的市人民政府决策的事项的，起草单位应当依法开展社会稳定风险评估，提出解决方案，先行报省、设区的市人民政府决定。

第二十条　起草单位应当在计画审议时间的6个月前，向本级人民政府报送规章送审稿及其说明、立法依据对照表、对规章送审稿主要问题的不同意见和下列其他有关材料，并抄送政府立法部门：

（一）法律、法规依据以及国内外有关立法资料；

（二）所规範领域的实际情况和相关数据，实践中存在的主要问题，调研报告；

（三）徵求意见汇总材料；

（四）谘询意见，论证、评估报告；

（五）听证会笔录、听证报告；

（六）法律、法规规定的其他材料。

因特殊情况不能按时完成起草和报送工作的，起草单位应当向本级人民政府提交书面报告说明情况，并抄送政府立法部门。

第二十一条　起草单位报送审查的规章送审稿，应当经起草单位承担法制工作的机构审核、起草单位领导集体讨论通过后，由起草单位主要负责人签署；共同起草的，由各起草单位主要负责人共同签署。

规章送审稿的说明应当对制定规章的必要性、规定的主要措施、有关方面的意见及其协调处理情况等作出说明。

第四章 审 查

第二十二条　政府立法部门应当对起草单位报送的材料是否齐全进行审查。材料不全或者不符合规定要求的，可以要求起草单位在15日内补正。

第二十三条　政府立法部门主要从以下方面对规章送审稿进行审查：

（一）是否符合本规定第三条、第四条的规定；

（二）是否符合社会主义核心价值观的要求；

（三）是否与有关规章协调、衔接；

（四）拟确立的制度和措施是否必要、可行；

（五）是否正确处理有关机关、组织和公民对规章送审稿主要问题的意见；

（六）是否符合立法技术要求；

（七）依法需要审查的其他内容。

起草单位应当配合开展调查研究，参与修改，并负责说明情况。

第二十四条　规章送审稿有下列情形之一的，政府立法部门可以缓办或者退回起草单位：

（一）制定规章的基本条件尚不成熟、发生重大变化或者所依据的上位法、国家政策将作重大调整的；

（二）重複上位法规定，解决本地实际问题针对性不强，没有制定必要的；

（三）存在重大合法性、合理性问题，或者明显不符合国家有关政策的；

（四）有关机构或者部门对规章送审稿规定的主要制度存在较大争议，起草单位未与有关机构或者部门充分协商的；

（五）未按照规定公开徵求意见，依法应当举行而未举行立法听证会的；

（六）上报规章送审稿不符合报送材料要求，未按规定补正的；

（七）不宜继续审查的其他情形。

政府立法部门对规章送审稿决定缓办或者退回起草单位的，应当书面告知起草单位并说明理由。

第二十五条　政府立法部门应当将规章送审稿或者规章送审稿涉及的主要问题传送有关部门、下级人民政府、相关组织、专家学者等各有关方面徵求意见。有关部门、下级人民政府应当在规定期限内反馈书面意见，并加盖本单位印章。

政府立法部门可以将规章送审稿或者修改稿及其说明等向社会公布，徵求意见。向社会公布徵求意见的期限一般不少于30日。

第二十六条　政府立法部门应当就规章送审稿涉及的主要问题，深入基层进行实地调查研究，听取基层有关机关、组织和公民的意见。政府立法部门可以通过立法基层联繫点收集基层意见和建议。

第二十七条　规章送审稿涉及经济社会发展重要事项，公民、法人或者其他组织切身利益，法律特殊保护群体权益等情形的，政府立法部门可以根据实际需要与本级政协有关专门委员会等机构开展立法协商，听取政协委员、民主党派、工商联、无党派人士、人民团体、社会组织的意见。

第二十八条　规章送审稿涉及重大利益调整的，政府立法部门应当进行论证谘询，广泛听取有关方面的意见。论证谘询可以採取座谈会、论证会、听证会、委託研究等多种形式。

举行听证会的，应当依照《规章制定程式条例》第十六条和本规定第十七条规定的程式组织。

政府立法部门可以根据实际需要建立立法谘询专家库。

第二十九条　政府立法部门应当组织起草单位及时归纳整理、研究处理各有关方面提出的意见和建议，能够採纳的予以採纳，不能採纳的说明理由。对社会公众反映集中的意见和建议，应当以适当的形式反馈採纳情况。

第三十条　有关机构或者部门对规章送审稿涉及的主要措施、管理体制、许可权分工等问题有不同意见的，政府立法部门应当进行协调，力求达成一致意见。对有较大争议的重要立法事项，政府立法部门可以委託有关专家、教学科研单位、社会组织进行评估。

经过协调达成一致意见的，有关机构或者部门应当充分予以尊重；经过充分协调不能达成一致意见的，政府立法部门应当将主要问题、有关机构或者部门的意见和政府立法部门的意见及时报本级人民政府领导协调，或者报本级人民政府决定。

第三十一条　政府立法部门对规章送审稿进行审查修改后形成规章草案和对草案的说明，经主要负责人签署，提出提请本级人民政府常务会议或者全体会议审议的建议。

第五章 决定和公布

第三十二条　规章草案由省、设区的市人民政府常务会议或者全体会议审议。涉及本规定第三条第二款规定情形的，按照本级人民政府工作规则确定的程式进行。

第三十三条　省、设区的市人民政府审议规章草案时，由政府立法部门作说明，起草单位作补充说明，也可以由起草单位作说明，政府立法部门作补充说明。

与规章草案有关的机构或者部门应当指派其主要负责人列席会议。会议列席人员应当事先熟悉规章草案的相关内容，以及本机构或者部门向政府立法部门出具的最终书面意见。

第三十四条　规章草案经审议通过后，政府立法部门组织起草单位根据审议意见对规章草案进行修改，形成草案修改稿，报请省长或者市长签署命令予以公布，并及时在本级人民政府公报、入口网站以及在本行政区域範围内发行的报纸上刊载。

在本级人民政府公报上刊登的规章文本为标準文本。

第三十五条　规章实施机构或者部门应当自规章公布之日起30日内，经政府立法部门审查，在本级人民政府入口网站对规章进行解读，必要时，可以採取专题访谈、召开新闻发布会等方式进行解读。

第三十六条　规章应当自公布之日起30日后施行；但是，涉及国家安全以及公布后不立即施行将有碍规章施行等法定情形的，可以自公布之日起施行。

第六章 解释、备案、评估和清理

第三十七条　规章的规定需要进一步明确具体含义，或者规章制定后出现新的情况需要明确适用规章依据的，由规章实施机构或者部门提出解释意见并经政府立法部门审查，也可以由政府立法部门直接提出意见，报请本级人民政府批准后公布。

第三十八条　对于涉及面广、社会影响大或者专业性强的规章，实施机构或者部门可以会同政府立法部门组织编写规章释义。

第三十九条　规章应当自公布之日起30日内，由政府立法部门按照国家和省有关规定报送备案。

第四十条　规章明确要求对专门事项作出配套的具体规定的，除规章另有规定的外，规章实施机构或者部门应当自规章施行之日起1年内作出规定。逾期未作出规定的，应当向本级人民政府书面说明情况。

第四十一条　事关经济社会发展全局的规章以及涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满3年，其他规章实施满5年，或者规章有下列情形之一的，规章实施机构或者部门应当组织开展立法评估，必要时，政府立法部门可以组织规章实施机构或者部门开展评估：

（一）拟上升为地方性法规的；

（二）拟作重大修改，或者拟废止但有较大争议的；

（三）行政执法监督、行政複议、行政诉讼中发现问题较多的；

（四）人大代表、政协委员以及社会公众、有关组织反映问题较为集中的；

（五）其他需要评估的情形。

评估结果应当作为修改、废止规章以及完善配套制度的重要参考。因上位法调整或者紧急情况需要修改规章的，经政府立法部门审查，可以不开展立法评估。

第四十二条　规章实施机构或者部门组织开展规章立法评估，应当形成评估报告报本级人民政府，并抄送政府立法部门。

评估报告应当包括对规章的合法性、合理性、协调性等规範性评价，对规章的社会知晓度、满意度等实效性评价，以及针对规章存在的主要问题、原因提出进一步完善的具体对策建议等内容。

第四十三条　省、设区的市人民政府可以每5年组织一次对规章的全面清理。根据国家要求或者本行政区域经济社会发展需要，及时组织对规章的专项清理。

清理结果应当向社会公布。

第四十四条　规章有下列情形之一的，实施机构或者部门应当及时向本级人民政府提出修改或者废止的建议，并抄送政府立法部门，必要时，政府立法部门可以直接向本级人民政府提出修改或者废止的建议：

（一）与新制定的上位法牴触或者所依据的上位法已经修改、废止的；

（二）规章内容已经被新制定的法律、法规、规章替代的；

（三）制定规章所依据的实际情况发生重大变化，规定的内容不合理或者难以执行的；

（四）经评估、清理认为不适应全面深化改革和经济社会发展要求的其他情形。

政府立法部门对修改或者废止规章的建议进行研究论证，确需修改或者废止的，按照本规定的有关程式执行。

第四十五条　省、设区的市人民政府可以建立规章资料库，及时将规章及其解释文本以及规章的修改、废止等情况纳入资料库，并向社会公布，逐步实现现行有效规章目录、文本动态化、信息化、可查询管理。

第七章 附 则

第四十六条　拟订省、设区的市人民政府提请本级人民代表大会及其常务委员会审议的地方性法规草案，参照本规定执行。

第四十七条　本规定自2019年3月1日起施行。

2018年12月23日，省政府第22次常务会议审议通过《江苏省规章制定程式规定》（以下简称《规定》）。12月27日，吴政隆省长签署省政府第123号令，正式公布《江苏省规章制定程式规定》，自2019年3月1日起施行。《规定》共7章47条。

党的十八大以来，党中央对新时代立法工作提出了一系列新要求，强调在立法过程中要“抓住提高立法质量这个关键”，要“推进立法精细化”，“推进科学立法、民主立法、依法立法，以良法促进发展、保障善治”。2015年3月，十二届全国人大三次会议审议通过关于修改立法法的决定，在立法体制、工作机制和立法程式等方面对立法法作了许多重大修改，进一步明确了规章的制定许可权範围，规定了深入推进科学立法、民主立法的新举措。2017年12月，国务院公布《关于修改〈规章制定程式条例〉的决定》，进一步规範了规章制定程式。同时，随着经济社会的持续发展和各项改革的不断深化，我省的政府立法工作积累了一些新做法、新经验，面临一些需要研究解决的新情况、新问题，人民民众对加强和改进政府立法工作也有新期盼。省委、省政府明确强调要把立法工作摆在法治政府建设的突出位置来谋划和推进，以高质量立法护航高质量发展。为了贯彻落实党中央部署和省委省政府要求，适应立法工作的新形势、新任务、新要求，有必要制定《江苏省规章制定程式规定》，保障修改后的《中华人民共和国立法法》和《规章制定程式条例》在我省全面贯彻实施，切实提高立法质量。

在起草修改过程中，重点把握了以下几点：一是在政治方向上，强化党对政府立法工作的领导，确立相关制度和程式；二是在规範内容上，坚持问题导向，在提炼经验的同时，重在解决影响规章制定质量的突出问题，规定改进和完善立法程式的具体措施；三是在立法技术上，体现精简、特色原则，除必要的逻辑衔接外，对上位法已作规定的，一般不作重複规定。

《规定》围绕保证立法质量，主要规範了规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释等方面内容，涉及规章制定的各个方面，是一部规範政府立法行为、推进依法行政、建设法治政府的重要规章。其特点主要体现在：

一、坚持党对政府立法工作的领导

党的十九大明确提出，必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。加强党对立法工作的领导，是做好立法工作的根本保证。为此，《规定》开宗明义在总则中明确，制定规章应当贯彻落实党的路线方针政策和决策部署；制定政治方面法律、法规的配套规章和重大经济社会方面的规章，应当按照规定及时报告同级党委；坚持立法与改革决策相结合。同时在分则中规定：政府立法部门根据党委工作安排，可以直接提出制定规章项目或者交由相关部门研究并提出意见；政府立法部门对规章送审稿从是否贯彻落实党的路线方针政策和决策部署，是否按照有关规定报告同级党委等方面进行审查，等等，使党的领导在政府立法工作中得到全面落实，有效保证立法决策与党委重大决策部署相衔接，体现党委在地方立法工作中总揽全局、协调各方的领导核心作用。另外，《规定》还将是否符合社会主义核心价值观，作为政府立法部门审查规章送审稿的具体标準和必经程式，在立法过程中落实意识形态工作要求。

二、坚持立改废释并举

良法是善治之前提。全面依法治国，建设中国特色社会主义法治体系，必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用，抓住提高立法质量这个关键。为依法推进和保障改革，增强规章的及时性、系统性、针对性和有效性，《规定》在我省原有两份省政府办公厅主要规範立法审查协调程式档案的基础上，按照国务院《规章制定程式条例》要求，总结立法实践，将规章制定程式拓展到立改废释全过程，建立和完善了立法评估（包括前评估、中评估和后评估）、清理（包括定期清理和专项清理）、解释（包括规章解读、立法解释以及规章释义）等具体制度。立法评估方面，《规定》明确事关经济社会发展全局的规章以及涉及公民、法人或者其他组织切身利益的规章实施满3年，其他规章实施满5年，或者规章有其他规定情形之一的，规章实施机构或者部门应当组织开展立法评估，必要时，政府立法部门可以组织规章实施机构或者部门开展评估；开展立法评估应当形成评估报告报本级人民政府，并抄送政府立法部门；评估报告包括对规章的合法性、合理性、协调性等规範性评价，对规章的社会知晓度、满意度等实效性评价，以及针对规章存在的主要问题、原因提出进一步完善的具体对策建议等内容。规章解读和解释方面，《规定》要求规章实施机构或者部门应当自规章公布之日起30日内，经政府立法部门审查，在本级人民政府入口网站对规章进行解读，必要时，可以採取专题访谈、召开新闻发布会等方式进行解读；规章的规定需要进一步明确具体含义，或者规章制定后出现新的情况需要明确适用规章依据的，由规章实施机构或者部门提出解释意见并经政府立法部门审查，也可以由政府立法部门直接提出意见，报请本级人民政府批准后公布。规章清理方面，《规定》明确省、设区的市人民政府可以每5年组织一次对规章的全面清理，根据国家要求或者本行政区域经济社会发展需要，及时组织对规章的专项清理，清理结果应当向社会公布。此外，《规定》还明确省、设区的市人民政府可以建立规章资料库，及时将规章及其解释文本以及规章的修改、废止等情况纳入资料库，并向社会公布。

三、突出立法机制的科学性

推进科学立法，使规章最大程度接近和反映事物发展规律，是提升立法质量的内在要求。在调研和徵求意见的基础上，《规定》结合我省实际，进一步创新最佳化了政府立法工作机制：一是建立重大决策先行决定製度。起草的规章涉及公民、法人或者其他组织切身利益的重大改革、重大行政措施的，起草单位应当按照规定程式先行报省、设区市政府决定。二是完善立法项目徵集、论证、协调机制。规定了多种途径徵集规章立项建议，明确必要时可以组织评估论证，设区市政府规章制定工作计画应当与省政府规章制定工作计画相协调，政府立法部门可以根据党委、政府工作安排以及人大议案、代表建议和政协委员提案等实际工作需要，直接提出规章项目。三是健全多元化起草机制。改进过去单纯由部门直接起草的立法模式，规定涉及规範政府共同行为或者其他综合性较强的规章，可以由政府立法部门组织起草；专业性较强的规章可以委託起草。四是规範意见谘询机制。将国家新的要求以及实践中已创立且行之有效的专项谘询制度入法固化，如公平竞争审查、性别平等谘询评估、专业论证等。为落实支持民营企业发展要求，《规定》进一步明确，在公平竞争审查中要听取包括民营企业在内的市场主体的意见，专业论证要组织民营企业商会等方面的代表，立法协商要听取工商联的意见。

四、突出立法程式的民主性

推进民主立法是保证政府立法正当性的必然要求。健全公众参与政府立法的程式机制，拓宽公众参与渠道，是政府立法充分反映民意、提升立法水平的重要途径。为此，《规定》从以下四个方面进一步完善立法程式，实行“开门立法”：一是推进立法公开。将公开落实到立项、起草、审查、发布等规章制定的各个环节，鼓励公众有序参与规章项目徵集、公开徵求意见、听证、谘询论证、评估等立法过程，提出意见和建议。二是发挥立法基层联繫点作用。对我省已经建立的政府立法基层联繫点制度予以确认，将其作为收集基层民众意见、检验立法成效的切入点，推动将联繫点建设成为集立法意见徵询、协助开展立法调研、法规规章实施情况反馈等功能于一体的综合性基地，建立民意“直通车”。三是强化立法听证实效。针对实际工作中存在的听证走过场、程式功能彰显不足问题，总结我省立法经验，明确听证会可以採取小型化、连续召开的方式进行，重点针对核心制度、核心条款听取意见；起草单位应当根据听证笔录製作听证报告，载明听证会的基本情况，归纳整理听证会意见，逐条阐述对意见的吸纳处理情况及其理由。四是建立意见反馈制度。规定政府立法部门对社会公众反映集中的意见和建议，应当以适当的形式反馈採纳情况。