权力统治学的历史最长，影响最普遍，中世纪以前几乎是人类权力学的唯一起支配作用的一种价值取向。权力统治学以权力为本位，用中国的话说叫作“官本位”。权力本位论假设权力神授或者天授——中国的君主制即属天授权力的立论模式。皇帝称天子，代天行道，施治牧民。因为天是一个抽象的超自然存在物，预设于人的意志之外，所以一个人无论依正统逻辑即以“合法”继承的方式登上天子之位还是因“天意”而以其他任何形式黄袍加身，手段、方法、方式、形式、途径等等都是无关紧要的，起义、造反、政变、僭越、篡位、弒君、弒父、兄弟相残等任何残酷的方式都无所谓，只要你的屁股坐到了金銮殿之上，黄袍加身，你就是天子，你的权力就是当然的，你就是当然的“朕”，“朕即天下”就是你的全部意义。所以皇袍加身之前这一过程的学问，属于权术学的範畴而不属于统治学的範畴，每个个案都是因人、因时、因地、因事，随机万变的、变幻莫测的产物，且包含一切不合法的、见不得人的方法和手段在内，这是权力统治学所不可及的。比如权力统治学怎幺可能单列一章或者一节来探讨弒父篡位这一“妙计”的客观规律呢？

权力统治学主要研究三个问题，一是驭臣（包括近身奴婢、侍卫等），即君主如何统驭其文武群臣，其主要的要求是忠顺、尽职、不谋逆、不背叛，把滥用权力、腐败、渎职、作威作福或者为虎作伥等等控制在不至于危及君权安全的範围和程度之内。君臣在此以前提之下狼狈为奸、沆瀣一气。二是牧民。这虽然通常透过臣子们实施，但身为天子者，深居简出，必得以各种象徵性的形式、形式主义的符号或者仪式等塑造天子的威仪，显示天子的存在，以收拢、凝聚和驯服、慑镇民心。旨在敦民安分、守已、本分、勤业、不暴动、不造反（并有源源不断的财富产生供宫廷和官府耗费与挥霍），缉盗和打击犯罪等等，只是驯服人民的手段和方法而已。身为民者，最好是对国家的所以然一无所知，没有独立的头脑和思想，不质疑，天子云亦云。没有选举的问题，没有民主的问题，否则就是统治权力学而不是权力统治学了。三是拓疆守土，或者虽不能拓疆但应守土，抵御外敌侵略，保护国土安全，最好是在不为外敌征服的情况下向外进行扩张性的征服，这不仅可以通过劫掠获得实际的物质利益，而且能树立皇帝般统治者的威望，聚拢人心，威仪天下，震慑内寇外敌。

权力统治学一般是专制主义的，本质上是人治的，所以统治者得孜孜不倦于钻研权术，如威、术、势等，皆得谙熟于心，运用自如。所以从某种意义上说，权力统治学本质上是一种人治专制学、权力内耗学、权力腐败学，人治——内耗——腐败，三位一体。所以适用于权力统治学的政制总是不得人心的，统治者总是以人民为敌的，故而长治久安从来都只不过是神话和梦想、幻想而已。

所以，简而言之，权力统治学就是专制主义的独裁者或者权力垄断者集团利用权力对民众实施统治的学问，其基本的价值取向是君主制。权力控制学的价值取向与权力统治学相对立，它把学问的指向对準权力本身，不是为了防止民众的乱说乱动，而是防止权力的滥用及腐败。就是说，权力统治学的价值取向是回答如何使被统治者驯服，既不犯上作乱，又能勤业；而权力控制学的价值取向是回答如何防止掌权者滥用权力和腐败。但权力控制学并不一定是民主的。譬如作为权力控制学的核心理论的立法、行政、司法的三权分立理论，最初即不是基于民主的理路提出来的，也不是为了民主的目的设计的，而是为了有效地防止权力的腐败和滥用（参见孟德斯鸠的《论法的精神》）。孟德斯鸠是在君主的前提下提出权力分立理论的权力控制论的。

美国独立之后，鑒欧洲各国的宪政史之石，攻美利坚民主政治之玉，从孟德斯鸠等若干欧洲思想家的权力分立思想中受到启发，构建了美国的民主政治架构。但是从理路上说（参阅美国立宪过程的有关文献），美国民主政制的产生并非渊源于民主的理路。这听起来好象很奇怪，也很矛盾。其实不然。首先，美国的制宪者们当时的思路和主导思想并不是后来所说的民主，而是不要国王，甚至连要不要设立一个中央政府都有争议。因为美国的很多“洲”都是自然形成的，各自为治，先由民间的力量形成必要的基础秩序，逐步成为后来叫做“洲”的那种自治体（美国最初的十三个洲，原是十三个相对独立的殖民地）。所以就立宪时的情形而言，每一个洲就是一个自治的主体。而立宪之后，在联邦法律到达不了的地方，则先由民间力量生成準公权，然后由準洲到洲的建制。故此，美国从洲政府到联邦政府都是民间力量形成的秩序发展到一定阶段后的被动的创造物（产物）。这一机制并不是美国立宪者们当时所考虑的内容（美国立宪者当时所考虑的首要问题是要不要一个中央政府或者要一个什幺样的中央政府－－包括洲与洲之间以及各洲与中央政府的关係），尤其不是分权的权力控制体制的来源和根据（指三权分立）。其次，美国酝酿立宪之初争议的焦点是洲权自治，即联邦与洲的关係，这虽然符应了民主的一个方面（民主的真谛之一就是自下而上的主权自治），但这不是从民主推导出来的，而是从事实上的独立洲权推导出来的，而自治的洲权并不意味着民主，这是在决定成立一个中央政府前提下所争议的第一个焦点问题。最后，也是在决定成立一个中央政府即联邦政府的前提下，如何防止权力的滥用、异化和腐败，即如何以一种有效的制度机制来防止政府的权力蜕变为压迫人民的强权以及如何防止权力的腐败，成为立宪者们关注的重要问题。基于这样的担心和焦虑，根据孟德斯鸠等思想家的权力分立理论，美国的立宪者们经过反覆争论，最终决定从大一统的政府中把立法和司法两项权力分立出来，赋予这两项权力与行政（政府）权并立的独立地位，不受行政权的干涉、支配和左右，从而形成一个相对制衡的三角关係。这不是当时有可能成为总统的立宪者所情愿的，但为了以权力制衡权力，防止权力的腐败，部分立宪者才不得已而为之的（当然这是令人钦佩的）。当时的美国人鑒于欧洲的经历，对权力有一种深深的忧虑，抱持怀疑与不信任的心理，这从当时的记载中可以清楚地看得出来，也可以从一位立宪参与者在说服华盛顿时的苦口婆心看得出来，其人的劝喻词大意是：你是一位让人放心的好总统，但谁知道以后不会出现一位混蛋的总统呢？

所以，以历史的观点考察，权力统治学是君主的，以议、行、司权力合一或者至少行政权力主导为前提和基本理路；权力控制学的思想渊源于君主制，其最早的实践也不是从民主的理路中推导出来的，而是为了防止权力腐败以及防止政府——包括君主制的政府——压迫人民的一种无奈的选择，其理路是以权力制衡权力，故而从权力属性的角度入手，把立法权和司法权从总统或者国王的权力体系中分立出来，其目的是防止总统或者国王权力的滥用而不是为了民主。所以，虽然美国的权力控制理路暗含了民主的要求，但这并不意味着美国的权力分立制度渊源于民主的理路和思路。因而，权力控制学虽然相对于权力统治学而言是一个伟大的历史性的进步，但由于其不是以民主的逻辑理路为根据的，且主要是为了防止权力因过于集中而腐败才不得不从传统的总统或者国王统揽的国家权力中将立法、司法权剥离、分立出来的，所以其权力结构的合理性以及权力系统的动力与效率机制都是值得检讨与商榷的，远没有达到完美而不可超越的境界。这是社会科学发展的客观规律所决定的，也正是对社会科学工作者的挑战。

权力动力学是从民主的逻辑理路推导出来的。其基本理路是：人类社会原本是没有政府的，所以即便从现代法理学的角度说，没有政府的社会中的居民也当然是其居住地的主人，自然形成的若干或者众多居民的集合体是其所构成的社会的共同主人，社会的全部权力属于居民集合体。在这样的社会集合体发展到一定阶段的时候，由于遏制犯罪、调节纠纷、维持秩序、对外征服或者抵御外敌入侵的等等需要，公民集合体设立了正式的或者非正式的、常设的或者非常设的政府性质的机关或者机构或者统称为政治组织来履行相应的职务。这些居民集合体的需要很可能不是同时产生的而是陆续产生的，所以集合体的居民们实际上不是一下子设立了全部的政府组织，而是就迫切需求的顺序陆续生成或者设立相应的政府组织，并且根据实际需求的特点，有的政府性质的组织可能是常设的，有的可能是非常设的。比如为了打击犯罪的需要，最早设立的政府组织可能是警察性质的（虽然可能并不叫做警察），因为打击犯罪维持治安是一项持续的工作，所以警察即政府组织的警察功能可能会是常设的；而审判组织不但可能是非常设的，而且可能是一种荣誉性质的非薪酬职务；军队也可能是非常设的，首领是公认的、自发性推举的，战时临时集结有战斗力的成员作为军队从事作战的需要。由此推断，人类社会早期的政府组织实际上应当是十分简单、简约、单纯的，经历了很长的历史时期后才发展到了今天无所不包的功能林林总总的所谓政府的（广义政府，包括全部国家公共权力机关、机构和组织）。

按照这样的理路，可以进一步推导出五个重要的结论：第一，政府是国民的一项财产，这已如上述，毋须赘述；第二，国家公职人员是人民的公僕，这是不言而喻的，因为政府组织是国民出钱建立的，政府的工作人员即国家的公职人员薪酬是由国民支付的，其职能和使命就是为国民服务，维护国民的权利安全；第三，国民对政府拥有所有权，这也是不言而喻的，与此同时，人民对公僕有选择权，这同样是不言而喻、天经地义的，选择即挑选亦即选举，而选举的对象应当是多元的，否则就无所谓挑选；第四，由于国民迫于需要设立政府组织，所以必然是功利主义、实用主义的，受节约原则的支配，因为每设立一个政府组织即意味着国民的一项支出，所以每个人只要联想一下自己，设身处地地思考问题，就自然会得出这样的结论；第五，国民应当是分别情况，根据实际的需要，逐个陆续设计特别功能的政府组织，需要警察时，设立警察功能；需要审判时，设立审判功能，以此类推。

以上的第五个结论即“国民分别根据不同需要，逐个设立特定功能的政府组织”的论断，是政府组织体系内部的职能分立（分别设立）——即政府组织专业化分工理论的基石。这一理论是对孟德斯鸠的权力分立理论以及美国的三权鼎立模式的超越。其主要特点是：

（一）据有特定功能的专业化政府组织是国民根据其特定的需要设立的，是国民用来为自己服务的和提供保护的。因为是国民自掏腰包成立的，所以在内在机制上应当符合投入产出比最最佳化的原理，即国民以最小的投入获取最大的产出（早期人类社会的物质财富远比当今匮乏，所以更有理由认为早期人类社会在设立公共组织时，一定受这一原理的支配）。这首先体现的应是必要、高效的原则，其次体现的应是有限、节约的原则，本质上具有内敛的特徵。而权力统治学是国王用国民的钱为自己设立职能性的机关和部门协助国王实施对人民的统治，所以本质上必然具有扩张性；权力控制学在使立法、司法权力从国王和总统的羽翼之下分立出去之后，其余所有的政府组织也是国王或者总统或者国家元首根据自已行使职权的需要，用人民的钱设立统治人民的或行使国家治权的工具，这样的行政权力本质上也必然具有外向的扩张冲动。后两者设立职能性政府组织，既不是从人民的需要出发（而是从自己行使职权的需要出发），也不会体现节约的原则（因为无论总统还是国王，花都不是自己的钱），因而不必然或者不会体现对于人民而言的效率第一的原则。

（二）由国民根据自身的实际需要分别设立专业化政府即政府分设的思想和理论只适用于民主的政体而不适用于君主的政体，这是显而易见、不言而喻的。而权力统治学的原理适用于君主的政体，不适用于民主的政体；权力控制论即可以有条件适用于君主政体也可以有条件适用于民主政体（前者如孟德斯鸠等人的君主制权力分立理论，后者如美国的民主制权力分立实践）。这是政府分设或者专业化政府分工理论及权力动力学最易于区分于权力分立理论以及权力统治学和权力控制学的地方，从而也是政府分设理论或者专业化政府分工理论的独有的显着特徵。

（三）如果在学理上把政府首脑称为执政者、总统、国王或曰国家元首，那幺权力统治学理论的政府只有一个超级的国家元首，其他均是其的臣民；权力控制学理论的政府有一个行政权主导体制的国家元首，只是立法机关、司法机关通常不是其附庸而已；而政府分设或者专业化政府分工理论没有一个统一掌握行政主导权的国家元首，即没有一个凌驾于所有国家组织即政府组织之上的国家元首，而是有众多分掌有限权力的“专业化国家元首”。就是说，在政府分设理论或者专业化政府分工理论之下国民所设立的每一个特定“政府”（立法机关和司法机关除外），都有一个行政性质的首脑，该“政府”全权负责其职权範围内的政府职能，其首脑只对法律和国民负责，不对其他任何“政府”的首脑负责。所以，实际上每个分设的政府的首脑，都是一个有限权力的国家元首，而没有任何一个涵盖一切国家权力和职能的无限的国家元首。

在这一理论之下，传统上称为行政权力的政府的职能和权力被大大压缩。政府分设理论或者专业化政府分工理论认为，行使行政权力的政府只应当包括有限的、有条件的外交、国防以及警察、税收、司库等纯粹执法性质的职能和职权。而涉及到国家的各项行业、产业政策，如教育、资源、货币、金融、税务政策等等权力，因涉及到国家的全局和长久利益，牵一髮而动全身，应与政党政治隔离，分别设立，每项职能成为一个独立的专业化政府。这样的制度设计理论有助于最大限度地克服民主政治中的政治投机主义，最大限度的抵消政党政治和选举政治的弊端。这与传统行政权主导框架下的政府内部职能分工是根本不同的。

（四）政府分设意味着每个按专业化分工原则所设立的政府的相对独立，而专业化政府的相互独立意味着不同国家权力的分工，各司其职，各负其责。即政府的专业化独立地位既是为了获得专业化政府的效率优势，同时也达到了以权力制衡权力、约束权力的目的，兼顾了效率、防异化、反腐败的三原则。相互独立的、职能上无交叉、无重叠、无依附、无隶属的“四无”专业化政府权责清晰，有助于提高效率和检点自身的行为，即同时具有尽职的动力和自立的动力。这一切都可以通过合理的激励、约束、监督的调整机制来实现。这样的专业化政府在制度设计与实践上，都比综合一体化的庞杂政府更容易做到，管理学的一般原理告诉我们这是毋庸置疑的。同时，分别设立的专业化政府，不但是相互独立的而且是有限权力的，权力对权力的制衡机制蕴涵于这一体制的内在机理之中。因而不但有助于防止形成国王式的霸权而且有利于防止行政霸权，这也是通过制度设计可以更容易做到的。

在美国的政制中，总统的行政霸权是显而易见的，其两个弊端也是显而易见的，即一方面面对总统庞杂的政治使命，历届美国总统都显得力不从心，大部分总统都是满载着国民的希望上台，而背负着人民的失望下台（权力是种好东西，但是，繁杂如中国总理者，事无巨细，千头万绪，了无头绪，身不由已，心不由己，法而不法，不法而法，首脑？保姆？管家？莫衷一是。每一位都日理万机、呕心沥血，都鞠躬尽瘁，然后要幺“死而后已”，要幺抱憾不已、失落不已。为什幺从未有人对这样的情形予以反省呢？）；另一方面，事实上的行政主导不但经常使国家犯重大的错误（比如越南战争等等），而且使国家的税收、货币、就业等政策政党竞选政治化，受政党竞选政治的周期性影响。这一方面说明过多过大的权力使总统承担着实际上不堪负荷之重，使国家承担着巨大的风险；另一方面说明应当通过制度创新使事关国家长远利益的一些政策和职能以及国家的重大利益摆脱政党竞选政治的左右，防止政党候选人把国家政策和国家重大利益作为自己的竞选工具或者政治筹码，因为这在政治上不但是不负责任的，也是不道德的（有政治绑架、要挟、寻租之嫌）。

（五）除立法机关的席位和行政机关——即包括有外交、国防等职能的行政性政府 ——的首脑职位实行国民普选制以外，其他专业化政府的首脑职位以及法院的法官席位均实行专业社团推荐的方式（专业化的有限选举）。相应地，对议会中除了选举产生的人员以及选举产生的行政首脑极其“内阁”成员之外的全部国家机关和工作人员均实行非政治化即非党化，在政治上保持中立。

这样的制度设计有三个重要意义，一是最大限度地体现公众民主，二是充分发挥各种专业人士社团的精英阶层参与治国的积极作用，三是最大限度地消解政党选举政治的负面作用和消极因素。

人世间的任何事务都包括利弊两个方面，民主、普选等等也不例外。绝对的民主必然失之偏颇，无条件的民主是毁灭民主，而没有民主或者民主不充分必然导致暴政。这都是人类的历史经验所揭示的，也是从理论上可以很较易就可以推导出来的结论。因此，实践中的民主应当是有限的、有条件的，真正的民主通常是以看似非民主的方式实现的，而制度设计又必须彻底地从民主的逻辑理路出发，才能保证民主价值的充分体现。这看似矛盾的理路实为放之四海而皆準的真理，因而，这正是政府分设理论或者专业化政府分工理论的由衷和出发点。

因此，除以上所述之外，政府分设或专业化政府分工理论与美国的权力分立实践还有以下两个重要的区别：一是主张除竞选即普选职位以外的政府及其工作人员均非党化、非政治化（行政首脑的内阁成员另当别论），二是在制度设计上充分考虑了社会精英阶层专业才能，充分发挥社会精英对非普选的政府首脑以及许多特别的国家公职官员的推荐、遴选、监督、考核、评价、弹劾方面的作用，以弥补公众民主的不足，使专业的社会精英作为一个阶层间接地走向国家的政治舞台，而不仅仅只履行自己的学术或者职业使命。

正是基于以上的发现和理论上的突破，笔者才对中国的社会制度现代化问题进行了大胆的研究。这不仅仅是为了使中国儘早实现超越美国的梦想，而且更希望使人类能籍此实现一次思想上的飞跃，通过社会制度的创新和不断现代化，持续地把人类福祉提高到新的更高的水準。